冯鸿清
海南省海口市龙华区房屋征收服务中心 海南海口 570105
摘 要：
棚户区改造是改善民生的重大举措，城市和国有工矿棚户区居民中低收入家庭比例高，特别是下岗失业、退休职工比 较集中，群众要求改造的呼声强烈。实施棚户区改造，有利于加快解决中低收入群众的住房困难，提高生活质量，改善人居环境，促进城市土地有计划开发利用，完善城市功能，传承历史文化，优化产业结构，统筹城乡发展，提高土地利用效率，保障社会公共利益。近年来多个地方开展棚户区（城中村）改造，有利提高了群众的生活居住水准。随着棚户区（城中村）改造的推进，出现种种历史遗留问题、政策支持配套问题，需要不断完善相关工作管理办法和解决途径。
关键词：棚户区（城中村）；改造；旧改；项目管理；城市更新
棚户区（城中村）改造一般范围较大，体量大，涉及的资金、人力成本较多，参与工作的部门也较多。促进顺利推进棚户区（城中村）改造，能节省较多的资金、人力成本，也有利于社会稳定。
一、棚户区（城中村）改造的目标
改善群众住房条件和环境质量，提高基础设施和公共服务设施水平，提高城市精细化管理水平和环境建设水平。
二、改造范围
城市棚户区，危旧房，基础设施和公共服务设施较差、消防隐患较大、管网设施老化、综合防灾能力较差、群众生活不便极需改善的片区。
三、改造流程
（一）入户摸底调查（二）编制安置补偿方案及概算、编制项目策划方案（三）补偿安置方案、项目策划方案进行征求公众意见。（四）社会稳定风险评估（五）补偿资金到位（六）发布改造公告（七）公布调查结果（八）补偿安置（九）公布分户补偿情况（十）回迁商品房建设（十一）选房、分房、办理不动产证。
四、困难问题及研究
(一)前期入户调查
前期入户摸底调查，为整个项目的安置补偿方案、概算、项目策划方案提供数据基础，调查的数据包括每户的人口数量、姓名、性别、工作单位、在所在地拥有的权益，所拥有土地、房屋的面积、性质、产权情况等。数据越详细越有利于后期的工作。前期入户摸底调查的困难点在于因宣传不到位、安置补偿政策解释不到位的情况下，群众可能会有观望、拖延、不配合调查的情况。
（二）签约问题
经过入户摸底调查、向公众征求补偿安置方案、项目策划方案的意见，及宣传工作，改造工作已经有广泛的群众基础，前期签约工作会快速开展，但是到中后期时，会出现各种情况导致签约困难。
1、小区住户认为改造补偿标准低，其利益受到损害而拒绝签约
（1）是部分小区住户的房屋建设年代较旧，房屋成新率较低，房屋补偿评估价格低，造成补偿价格低于商品房的团购价格；（2）是部分小区房屋由于用地手续不完善，扣除补办用地手续所需费用后，部分小区房屋评估补偿重置价格低于回迁商品房的价格；（3）是回迁商品房公摊面积过大，因回迁商品房为高层电梯房，受电梯间、消防楼梯等规范等影响，公摊在20%至25%之间，但现被改造小区房屋普遍为低层楼梯房，且建设时未考虑消防规范等因素，公摊普遍在10%以下，由于安置是按建筑面积计算，在1:1安置的情况下，回迁商品房的实际使用面积小于被改造房屋现状的实际使用面积;（4）是为了改造成本考虑，为鼓励被改造对象尽快签约，各项目制定补偿安置方案中会有限时的奖励、补助条款，签约时限如已超过，按时签约奖励已停止，后期补偿条件对比前期条件落差大，被改造对象会更不愿意签约。由于存在上述情况的小区类房屋住户就会有改造意愿松动的情况。
2、关于家庭内部纠纷引起诉讼影响签约
存在家庭内部成员就土地、房屋产权争议的情况。由于部分地区土地、房屋权属登记相对不完善，且此类争议的主体为家庭内部成员，造成土地、房屋权属认定工作难以开展，也大大增加了调解的难度。往往经过多次调解，争议各方仍无法达成调解意见。为争取自身权益，有部分土地、房屋产权的争议人向法院提起诉讼，并要求改造指挥部冻结争议土地、房屋的补偿安置，停止拆除争议房屋。由于此类诉讼的判决影响土地、房屋权属的认定结果，在案件审理过程中，涉案土地、房屋的签约和拆除工作无法正常开展。
3、关于宅基地私自流转争议影响签约
因城市发展过程中的历史遗留问题，部分地区内私下买卖宅基地的情况普遍存在。在改造工作启动后，有部分已将自身分配所得宅基地转让给他人建房的居民向法院提起诉讼，以宅基地买卖违法为由，要求撤销其与宅基地现使用人签订的宅基地转让协议，并要求宅基地的现使用人归还土地。由于此类诉讼案件造成宅基地的权属认定存在不确定性，从而影响了签约和拆除进度。
4、关于买卖房屋合同纠纷影响签约
因历史原因，房屋实际居住人通过合作建房或是交易的方式从房屋建设方处取得房屋。由于此类房屋手续欠缺完善，造成此类房屋存在各类问题，具体如下：一是权属争议，由于此类房屋不办理产权登记或是交易备案，一房多卖、名为买卖实为抵债等情况屡见不鲜；二是合同纠纷，由于此类房屋的交易合同中普遍存在建设方承诺办理房产证的条款，但此类房屋往往欠缺办理房产证的条件，造成合同签订的双方无法履行相应条款，从而引起合同纠纷。因上述争议房屋的权属认定难度大，影响了签约和拆除工作的正常推进。
5、关于承租纠纷的问题
承租人与产权人在搬迁补助费、装修费等费用分配上意见不一，产生争议，影响棚改项目签约及拆除工作的顺利开展。
（三）关于管线迁移的问题
改造范围内有水、电、通信等单位铺设的管线和设备，在房屋拆除过程中涉及管线、设备的拆除或迁移。但由于以下原因可能会造成管线的处理工作进展缓慢：一是部分管线单位要求对不再使用的管线进行补偿；二是部分管线单位不同意临时迁移，要求按片区规划一步建设到位。
（四）改造片区规划调整进度问题
在项目策划方案制定时，片区规划工作已同步开始，在改造中后期及土地收储后、挂地前后都可能因种种原因进行规划的调整，规划调整往往需要的时间较长，可能因此影响回迁商品房、道路、公共配套设施等建设周期。
（四）回迁商品房建设、道路建设、公共配套设施建设进度问题
回迁商品房建设、道路建设、公共配套设施建设不能跟上进度影响交房的时间。建设单位的原因、管网的原因、政策调整的原因等都可能产生影响。比如因棚改政策调整，要求已摘牌的建设地块补缴相应地块的基础设施配套费；因消防等行业管理规范要求调整而更改建筑设计，对施工手续的完善和竣工手续的办理产生的影响。
（五）资金问题
在改造的后期，如因规划问题，回迁商品房建设、道路建设、公共配套设施建设进度问题等，造成回迁商品房不能按时交付，就会产生过渡安置费、工作经费的超支，资金的及时到位和拨付是项目稳步推进的关键。
（六）商业用房分配问题
补偿安置方案中关于商业用房安置分配方案设计难以满足所有类型的群体的意见；同步启动改造同步规划设计安置商业用房，而商业用房的需求量变化也可能导致分配不足；被改造对象对商业用房设计理念因素导致的公摊面积较大的不理解；商业用房的位置不同实际商业价值差异较大，在分配后被改造对象会产生较大的心理差距。这些原因都是造成商业用房分配的问题。
五、解决问题的对策研究
（一）宣传解释到位、主动细致服务
1、加大工作力度，积极研究解决改造过程的问题，对未签约户每户建档列出未签约原因，针对未签约原因寻找解决办法。2、主动服务，调和住户意见，协助解决历史遗留问题，有效化解矛盾纠纷，引导居民早日主动签约。3、加大棚改政策解释，化解住户对政策的误解及对超越政策的期待。4、组织增强业务知识培训和交流，更好的指导工作和服务棚改；定期召开工作碰头会，互相学习交流经验，讨论并及时解决工作中存在的问题。5、发动群众开展群众工作，挖掘社区领袖、群众代表、居民骨干等力量，联合相关部门就疑难杂症对症下药、现场解答、交心谈心。6、研究棚改的相关法律法规，依法加快改造进度，维护公共利益。7、对改造意愿不大的老旧小区，在不影响片区路网及公建配套设施建设，对地块开发利用影响相对较小的情况下予以保留，调整策划方案，保留小区已签约房屋进行拍卖或转化为公共租赁住房。
（二)关于管线迁移的问题
建立相应机制或协调机构，以便妥善处理建设过程中的管线问题,协调相关单位对于片区改造后不再使用的管线原则上做报废处理，如管线仍需保留以供周边保留区域使用的，可做临时迁移。
（三）回迁商品房建设、道路建设、公共配套设施建设进度问题
项目改造单位可先行委托第三方开展工程地质勘察、规划建筑设计方案、施工图设计、图审等前期工作，相关费用均由土地竞得人承担。土地竞得人按项目改造单位与委托第三方开展工作时约定的事项与第三方补签相关合同并支付费用。回迁商品房项目工程监理单位由改造单位或相关单位公开招标选定，与土地竞得人签署多方监理合同，全部监理费用由土地竞得人支付。
土地出让时带回迁商品房建筑设计方案进行出让，土地竞得人按规划批准的建筑设计方案进行深化设计和建设。项目回迁商品房建筑设计方案相关指标在满足控制性详细规划限定的上限（或下限）指标前提下，以规划主管部门审定的设计方案相关规划指标为准。
约定按照规划控制要求，建设卫生服务中心、文化活动中心、日间照料中心、公共厕所、幼儿园、学校等配套设施。限定项目回迁商品房和商业用房的回购价格；限定项目所有的住宅、商业用房销售对象，剩余房源回购或处理的方式；限定小区配建停车位的处置方式；限定建设周期和开工、建设至±0.00、完成主体工程建设、项目整体竣工综合验收并具备交房条件、项目竣工验收备案等具体进度节点时间。限定被改造对象回购回迁商品住宅面积超出可购买面积的回购价格。约定全装修或者毛坯方式交房。约定项目施工图设计未开展之前，在规划条件允许的范围内，项目改造单位有结合回迁需求微调建筑户型的权力，土地竞得人应无条件服从，产生的设计方案变更等各种相关费用由土地竞得人自行承担。土地竞得人按改造单位提供的规划批准的建筑设计方案进行施工图设计时，因行业管理规范要求等造成方案调整而产生的费用及损失由土地竞得人自行承担。约定按工程建设进度，具体支付时间节点及比例，代购买人分期支付房屋购买款。约定项目在工程许可、项目建设、房屋销售、不动产登记证书办理等环节均按照普通商品房开发项目模式缴交相关的税、费。土地竞得人需要缴纳的税、费等应依法或按相关规定自行承担并缴交，不得向政府或相关部门提出减免或缓交要求。
改造单位提前开展前期的工作，减少了出让土地后，在多个环节可能出现造成时间延误的因素，加快了回迁商品房的交付时间，保障了过渡安置费等改造成本的预算范围。
（五）商业用房分配问题
要主动关心居民的生产生活，及时解决实际问题和困难，全面掌握民情，妥善排查化解矛盾。在社区居委会、村经济社的支持配合下，与村民做好沟通解释工作，解决商铺安置问题。优化集中安置商铺内部结构调整方案，主动与安置对象沟通，多征求意见，对调整后的集中安置商铺分配方案进行公示，并按程序向规划、消防、住建等相关部门申报审批手续。
结语：
棚户区（城中村）改造模式需要改造单位投入大量的工作经费、补偿安置费、补助及按时搬迁奖励费、临时过渡安置费，回迁商品房建设费等资金；涉及问题广、涉及问题深、涉及问题久、涉及部门多、涉及群体多，对改造单位组织者的指挥、组织、统筹、协调、指导、沟通能力极为考验。在改造的过程中，需要把握稳定、组织完备、统筹全局、周密部署、总体协调推进。坚持以人民为中心的发展思想，坚持新发展理念，按照高质量发展要求，改善居民的居住环境、改善片区基础设施、交通停车、城市面貌，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好，让人民获得幸福感是我们的工作目标。
在实际的改造工作过程中仍面临较多更为具体的困难，及法律法规配套、资金平衡等问题，仍需要在实际的推进工作中不断的继续探索新的经验。