黄东丽
玉林市自然资源规划测绘信息院 广西玉林市 537000
摘要：当前亟需在乡村振兴战略的背景下，以“国土空间规划体系”重构为契机，研究构建适用于乡村地区的国土空间规划，作为村域范围内国土空间开发保护利用的依据，这对于推进乡村地区空间重构、提升乡村治理能力和实施乡村振兴战略具有重要的理论价值和现实意义。本文针对现行村庄规划的现状及存在问题进行分析后提出基于问题、需求、目标、行动四维导向的构建路径，以期为村庄规划实践提供参考。
关键词：国土空间规划；村庄规划；乡村振兴
在乡村振兴背景下，以国土空间规划体系重构为契机，科学认知乡村地区的国土空间规划内涵，明确其基本职能，并提出构建路径。当前乡村面临转型，而原村庄规划存在理论认知不深入、技术支撑不足、实施管理困难等问题，新时期村庄规划应依据外部社会背景及村庄内在条件，在全面认知乡村价值前提下，通过空间资源要素配置与用途管制来干预乡村区域空间重构并服务于乡村治理。乡村振兴背景下村域国土空间规划应当具备指明乡村振兴路径、强化乡村空间治理、行使自然资源监管、尊重多元价值诉求等基本职能，并基于问题、需求、目标、行动四维导向进行构建。
1村庄规划存在问题
通过梳理村庄规划施行的现状，发现村庄规划多为由上而下进行推动，存在问题主要集中于以下几个方面。
（1）村庄规划理论认知尚未深入。规划者在编制村庄规划时容易忽视乡村的地域特色，对乡村价值认识不足，未能因地制宜结合村民实际需求进行编制。《城乡规划法》中虽然明确了乡、村庄规划的法律地位，但并没有明确具体内容，各地在实践过程中多以地方政策为导向，导致村庄规划类型多样、内容深度等的不一致。
（2）村庄规划编制技术支撑不足。自2006年提出新农村建设后，村庄规划研究与实践显著增多，但由于起步较晚，相关技术标准出台滞后于规划编制，导致技术支撑不足。在实践过程中，规划编制往往照搬城市规划模式，多是一种基于精英决策的理性规划，忽视乡村人文底蕴、资源禀赋等要素以及村庄与村民间的关系，脱离了村庄实际需求。有学者指出在全国编制规划的村庄不到总数的60%，即使编过规划但是能符合村庄实际、指导村庄建设的不到总数的10%。
（3）村庄规划实施管理困难。在自然资源部成立前，中国空间治理具有“分治”特征，主要以土地利用规划和城乡规划两大体系作为治理工具。《城乡规划法》规定在乡村地区内进行建设需先申请办理“乡村建设规划许可证”，方可办理用地审批。《土地管理法》确立了最严格的耕地保护制度，规定农用地要转为建设用地必须经过农转用审批。但目前土地利用规划体系并无村域层级，而镇级土地利用总体规划无法精细化管理村庄土地利用，致使与村庄规划之间衔接不足，新产业、新业态落地困难，乡村发展受阻。
综上所述，当前村庄规划理论认知、编制技术及实施管理滞后于乡村转型发展及国土空间治理需要，难以支撑乡村振兴与国家治理体系、治理能力现代化的战略目标。考虑到国土空间是包含多元要素的复杂系统，亟需融合各类村庄规划，在空间规划体系重构中探索新时期村域尺度规划的内涵、职能及构建导向。
2基于四维导向的村域国土空间规划构建
空间规划是在特定社会、经济、政治背景下，依据对空间价值的认知而做出的安排，不同的内因和外因将会造就不同的规划范式，是一个复杂的多要素相互作用的过程。因此尽管空间规划体系中的各级规划具有相同的特性，但考虑到城乡之间存在差异，仍需在共性的基础上，结合乡村地域系统的特殊性进行适当调整，构建适用于乡村地区的空间规划。本文基于问题、需求、目标、行动的四维导向为村域国土空间规划构建提供技术支撑。
2.1解决问题导向
吴良镛结合工作经验提出村庄发展最根本的出发点在于关怀村民的生活，让村民更好栖居于田园山水间。
村域空间规划应以突破制约村庄发展的瓶颈和解决村民最关心的问题为导向，加强规划操作性和实用性。
在以解决问题为导向的空间规划构建中，关键在于发现核心问题以及认识问题。长期以来由于传统“自上而下”的规划模式或是基于精英决策的理性规划模式，导致问题往往只停留在政府想解决的“问题”或是规划者所认为的“问题”层面。同时由于忽略对乡村复杂社会关系、村民行为逻辑的认知，致使规划往往缺失村民主体性与可操作性。因此系统诊断问题是村域空间规划的重要基础，需要以多元观察视角深入村庄进行体验与感受，系统诊断村庄发展的瓶颈问题，针对关键问题进行专题研究，在此基础上与村民、政府等利益主体协调沟通，进而制定具体应对策略，以此来强化规划的村民主体意识，提升村庄治理水平。
2.2抓住需求导向
中国幅员辽阔，乡村数量甚多，其发展情况也是千差万别，乡村振兴并不存在普适性的模式。寻求乡村振兴之路，一定要与乡村历史、地理等因素紧密结合，依托自身经济社会发展、资源禀赋、人文底蕴和交通区位等条件划分为集聚提升型、城郊融合型、特色保护型和搬迁撤并型四类村庄，建立属于各类村庄空间规划的范式。
村域空间规划的构建需要基于一定的共识，切实围绕不同村庄的需求，通过采取差异化的规划思路、设立必选与自选的规划内容，提高规划的科学性。村域空间规划首要应落实耕地保护、生态修复及建设用地集约利用的国家战略需求，制定“两图两表一规则”（现状图与规划图、用地结构调整表与规划目标表、空间管制规则）落实国土空间用途管制，作为国土空间开发保护利用的依据；其次，依据不同村庄的发展驱动因素，采取差异化发展策略，选择相应规划内容，例如人居环境提升、城乡统筹发展、特色风貌塑造等，切实寻找适用于自身可持续发展的乡村振兴之路。
2.3树立目标导向
规划的实施是不断趋近目标的过程，目标为规划的关键，因此在设立目标时应从多维度、多角度出发，提高规划前瞻性。当前中国乡村正面临转型关键时期，十九大提出的“乡村振兴战略”明确了产业兴旺等五大要求，为村庄发展树立了全方位的目标，强调经济、生态、文化、政治、社会协同的系统建设。乡村发展不应是追求与城市平等的经济价值，而是通过构建系统性发展规划，达成城乡共同繁荣，同时“各美其美”，发挥有别于城市的乡村独特价值。
2.4保障行动导向
加强规划的可实施性是保障农村能够得到切实发展的关键所在，空间规划不能仅仅停留在设计图纸上，一定要落实到实际上，在有限的时间内，将规划设计落实到农村中，让农村的居民能够在短期内就看到空间规划的好处。也可以尝试用项目带动规划的实施，为农村空间规划制定项目清单，依循农村的开发项目完成空间规划。
3结论
乡村地区具有复杂的地域特性，随着城乡关系的演变，未来仍需不断完善村域空间规划理论研究及实践探索。一方面，中国乡村发展条件差异较大，所处发展阶段各不相同，未来需要探索构建县域尺度上的合理高效的村镇建设格局；另一方面，乡村振兴是系统工程，以村域国土空间规划支撑乡村振兴战略，必须系统关注人口、产业、资源、文化等多方面问题。面对包含多元要素的国土空间系统，亟需在规划编制过程中加强地理学、管理学、社会学、规划学等多个学科领域合作，才能使村域国土空间规划为落实乡村振兴战略、实现城乡融合发展提供有效支撑，为世界解决乡村衰落难题提供中国方案。
参考文献
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