杜伊宁
伊犁州本源规划设计有限责任公司
摘要：当前，我国的经济建设已经取得不错的成绩，人民生活水平正在不断提高，各行各业都在进步，但是，对于推动我国可持续发展战略，相关的措施还是比较少。国土资源作为我国重要的资源，对人们的生存发展有着直接的影响，国土资源的合理规划能够促进社会稳定运行，保证我国经济的健康发展，对可持续发展战略的顺利实施有着很好的促进作用。因此，政府部门要加强国土资源的合理规划，解决目前存在的一些问题，实现我国经济的可持续发展。
关键词：新时期 国土综合整治 规划体系 初探
引言
从1999年“土地整理”首次被写入《土地管理法》，20余年来我国的土地整治经历了从增加耕地面积到提升耕地质量和拓展建设空间，再到全域规划、综合整治的转变与升级，顺应了不同时期经济社会发展对国土整治工作的要求。同时，我国建立了国家、省、市、县自上而下四级规划编制体系，编制了三轮土地整治规划，形成了较为完善的运行保障机制。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》。这是国家机构改革后自然资源部首次部署土地整治工作，也标志着土地整治进入了国土综合整治的新阶段。与此同时，粮食安全、生态优先、乡村振兴等战略部署对土地整治提出了新要求，需要对现有的规划体系进行优化与重构，推动土地整治向国土综合整治转型发展、提档升级。
一、新形势下传统土地整治需要改进的问题
（一）整治规划实用性不足
此前的土地整治规划分为国家、省、市、县四级，自上而下编制，约束性指标逐级落实，规划重点是安排高标准基本农田和补充耕地项目。就两轮土地整治规划的编制和实施情况来看，存在四个方面不足。一是规划层级较多，国家和省级规划作用较弱，重在下达指标；市县级规划内容大同小异，未体现差异性。二是土地整治属于鼓励、支持政策，其规划约束性不强，地方编制规划的积极性不高。三是规划内容包括高标准农田建设、补充耕地、农村建设用地整理、城镇建设用地整理等，但受编制时间和编制经费制约，编制深度不够。四是缺少有效的考核机制，除高标准农田建设目标外，其他规划目标执行情况参差不齐。
（二）规划方式存在严重的滞后性
在进行规划工作时，有关部门还是沿用传统的方式对国土资源进行规划，这些传统的规划方式不能保证一些新兴产业的健康发展，影响城市经济的提升。当前最常用的传统规划方式是定性研究法，这种方法存在的最大问题就是把产业发展当成静态性来进行研究，对于新兴产业来说，其发展是出于动态性的，因此，规划部门无法合理的判断出新兴产业的未来发展趋势，就无法对产业进行合理规划，使得新兴产业无法得到快速发展。最终，规划方式的滞后性使得国土资源的利用率大大降低，造成资源的浪费。
（三）生态整治处于起步阶段
《全国土地整治规划（2016—2020年）》提出，按照生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土。引领土地整治向国土综合整治转型发展，表明了土地整治将在实施生态保护修复工程、建设生态国土方面发挥先行示范作用。但与国外综合性土地整治内容和工程技术以及我国生态文明建设要求相比，土地整治在促进生态环境提升方面仍然存在较大差距。尤其是在规划中缺乏定量化目标和实施抓手，在项目实施中缺乏思想理念指导，在工程技术应用中缺乏技术规范标准支撑。
二、构建国土综合整治规划体系的思考
（一）构建“专项规划+整治单元规划+工程规划”的分级分类规划编制体系
一是市级专项规划定位为指导整治项目选址、资金统筹与项目整合，规划期限为五年，由市级自然资源部门组织编制，报同级人民政府审批。其主要内容是，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，划分乡村地区主体功能区；在功能区基础上，以行政村为单元划定国土综合整治单元；提出国土综合整治目标，构建乡村生态景观体系；衔接农业、水利、园林等相关规划，明确国土综合整治重点区域、建立国土综合整治项目库。二是县级整治单元规划是乡级国土空间总体规划的深化，是“产业—规划—实施”一体化运作的实施性村庄规划。由县级自然资源部门或者乡镇政府组织编制，报市级自然资源部门审查。规划主要内容是明确功能定位、建设目标、产业发展、用地布局、生态修复、乡村风貌、资金需求、时序安排等，为整治单元和乡村发展实施提供前瞻性、系统性指引。三是项目工程规划定位为指导具体项目建设而编制的相关规划、设计、方案等，如城乡建设用地增减挂钩项目实施方案、高标准农田项目规划设计、还建区规划方案设计、绿化建设方案等，由县级相关职能部门或者乡镇政府组织编制，根据审批权限报批。
（二）构建市场化、多元化生态型土地整治模式
政府采取专项资金或资金扶持、奖励等方式开展的土地整治，可能产生土地产权主体衔接不足、补偿安置方式不到位、市场需求难以反映、政府财政压力增加等多种问题。通过耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩实施的土地整治，虽然可以扩充政府财政收入来源、提高建设用地指标使用灵活性、减缓经济社会发展与耕地保护之间的矛盾，但会因驱动机制的政府内部化造成项目实施的盲目性，从而影响产权或产业主体的既得利益。从政府职能转变的角度来看，建立市场化、多元化的生态型土地整治实现的关键在于责任主体、驱动机制的社会化。责任主体包括自然资源资产的所有者、使用者或从事生产实践的经营者，即以产权边界、利益（股份）边界确定的正在利用自然资源资产，以及利用整治后的自然资源资产而获得经济利益的社会群体；驱动机制则是通过实施整治获得的土地使用权、税费减免、开发建设条件、产业扶持等增加收益或降低成本等行政、经济手段，尤其是社会化的生态补偿机制的建立与完善。从自然资源资产开发利用角度讲，生态型土地整治也可与有偿使用、市场准入、批后监管等改革相结合，实现权益和责任的统一管理。不同的生态型土地整治包含的内容存在差异性，如矿山修复受地形地貌、污染状况、规划用途、产业发展等影响，治理方案包括耕地整理、污染防治、造林绿化等内容的数量与种类也存在差异性。政府对于项目的管理应加大其构成内容或要素的量化管理和术语界定，减少以项目名称划分整治类型的概括性和不确定性。
（三）提升技术鼓励创新
相关部门正在进行制度完善的同时也要加强技术的创新。对于国土资源的合理规划，关键还是在于优秀人才的培养，使其能够运用先进的技术和手段，对国土资源进行合理规划，使我国经济的发展更加稳定。首先，相关部门要努力推进技术的革新，这对于国土资源的合理规划有着重要的作用。对于各行各业复杂的发展情况，规划人员要使用先进的技术手段实现对各行各业的监管，同时利用技术更好的国土资源进行勘探和整理，这样就能够提高资源的利用率。同时，针对我国一些需要消耗资源的产业，有关部门要加强企业的技术创新，从而能够节约资源，避免资源的浪费，从而更好地实现我国产业的可持续发展，为经济的稳定增长打下坚实基础。
结束语
近年来，对于国土资源的合理规划引起了人们的广泛关注，人们也逐渐意识到国土资源规划对我国可持续发展的重要性。因此，我国要采取适当的措施保证国土资源的合理规划，实现资源的有效利用，确保我国可持续发展战略的顺利实施。
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