宋刚文
阆中市江河堤防工程建设处 四川阆中 637400
摘要：11月18日，国务院总理李克强在国务院常务会上指出：做好病险水库除险加固工作，关键是要理顺和完善管理体制，要落实地方属地管理和部门监督指导责任，用好中央补助资金；带动地方资金和民间投资，扩大有效投资；健全常态化管护机制，确保水库安全运行、为民造福；明确要求对现有病险水库2025年底前要全部完成除险加固，并对新出现的病险水库及时除险加固。水库是现代农业不可或缺的首要条件，是经济社会发展和乡村振兴不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性和战略性。因此加强全市病险水库除险加固势在必行。当前我市在病险水库除险加固工作,取得了不少成就,但仍存在一系列管理体制、技术、投入及人为等问题,影响其加固进度及工程质量。
一、前期工作薄弱，除险加固任务艰巨
一是除险加固任务艰巨。2016年以来我市已先后完成了85座病险水库除险加固，经过多年运行等原因，我市新出险病险水库50多座，因此在到2025年全面完成病险水库除险加固加固任务艰巨。二是水库基础资料缺乏。我现有水库175座，这些水库大多建于上世纪50—70年代，属“三边”工程。其中有122座水库是1984年水库“三查三定”时资料；另外有51座水库是2011年水利普查时的资料。由于当时历史原因，大多水库都采用人工对水库枢纽现状进行测量，对集雨面积、库容曲线采用人进行了人工推算，数据根本不准确，无工程地质资料，加之经过多年运行，水库现状都发生了巨大变化，同时50%以上水库的资料都丢失了。三是前期投入太少。按照设计要求需要对水库枢纽、集雨面积、库容进行全面复核，对水库进行地质勘察，经估算座小型水库的安全鉴定、勘察、设计、预算等费用大约在10多万元，但这两项目费用就远远大于水库设计费用。为了减少成本，设计人员只靠有限的历史资料和经验进行“编”制，因此水库在设计时由于基本情况不准、问题不实，导致相当一部分水库在实施过程中存在技术方案不合理、设计变更大，设计不全面等现象，严重影响了设计质量。
二、制约要素多，施工矛盾突出
一是产权制度改革不彻底。由于改革不彻底，水利工程管护范围，保护范围不明确，导致在水利工程管护范围内乱种、乱搭、乱建、乱堆、乱放的现象发生，而且屡禁不止。由于历史原因，洪山镇花果水库、金垭镇盛家湾等约20多座水库大坝被村确定给农户作为耕地或林坡的现象，导致在我市开展水库除险加固时，几乎所有水库在施工进场时都因涉及工程占地等问题,部分群众借水库工程建设时机，以土地问题向施工单位、水管单位和政府提出不合理补偿要求，阻挠工程建设，部分项目甚至被迫停止。二是水库承包养渔和放水矛盾突出。具统计我市175座水库中除中型水库、小（1）型水库的电站水库外，154座小（2）型水库都由当地乡镇或村委会签订养殖合同，而且合同期限大多都是20多年。水库整治时养殖户不配合放水情况，或者索赔金额巨大，水务部门协调难度很大，2019年飞凤镇石榴湾水库工程就因除险加固拒不放水，当地政府和村委会多次协调无果，施工单位进行场时多次出警进行调解，现养殖户将施工单位、水务局等单位上告到中级人民院要求赔偿损失20万元。三是施工进场道路协调难。施工进场道路大多都是防汛抢险道路，由于水库大都建设在偏远的山沟或耕地较为集中的地方，据统计全市有100多座水库在整治之前都无防汛抢险道路，施工进场需征用耕地或林地，但由于现补偿标准高，政府配套资金又未到位，导致水库整治时迟迟不能进场。四是规范与群众意愿矛盾突出。病险水库除险加固时必须按相关规范进行设计，按照《水库大坝安全管理条例》规定，无特殊原因，水库大坝不允许车辆通行，但现实在由于人民生活水平不断提高，乡村道路的日益完善，全市有120多座水库坝顶都成了当地群众生产、生活的重要交通道路；按照病险水库设计要求，水库整治时不得改变水库规模，我市十年九旱，群众对水资源需求强烈，2018年实施的天宫镇复青水库，2019年实施的石龙镇王长沟水库、江南办事处李家沟水库在施工时，导致群众多次上访和阻工长达四个月，强烈要求增加水库库容，在我局多次向上级主管部门汇报后，对整治方案进行了重新设计。五是资金投入不足，工程整治不彻底。由于国家投资金有限，2019年和2020年我市实施的30座小型病险水库除险加固时，国家下达整治资金4586万元，由于贫攻坚导致水库资金被整合，市财政只配套2801万元用于水库加固，因此只能对水库枢纽进行除险加固，防汛抢险道路、管理房等管理设施不能按工程设计和相关规范进行实施；同时由于水库长时间运行，现水库淤泥严重，渠系配套不完善，成为“聋子塘”、“瞎子库”。
三、管理制度不完善，管护体系不健全
一是管护体制不健全。多年来，我市10座小（1）型水库及中型水库属国管水库，由专职管理人员和管理机构进行管理，而154座小（2）型水库及以下水利工程都由属地乡镇或工程所辖村社管护，但由于缺乏制度约束，乡镇、村普遍存在管护责任履行不到位或基本没有履行的问题。究其原因，其一是管理主体不明确，致使责任落实困难。已建成的农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益农户三者的职责和义务没有明确的界定，工程建、管、用三者脱节，大部分小水利工程基本上是有人用、无人管，加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程“国家管不到，集体管不好，农民管不了”的现象。其二是农业效益较为低下，影响农民自主管护的积极性。农民应该是农村水利基础设施建设和管护的主力军，亦是最大的受益者，由于当前种粮经济效益低，抛荒现象在农村日益严重，农民对小型水利设施关注度下降，导致农民主动管护意识谈薄，没有把自己当成真正的管理主体。其三是监督考核机制缺失，导致管护责任落实打折扣。我市目前还未将小型水利工程管护工作纳入对乡镇年度目标考核，有效督办机制还未出台，形成了“用时重要，平时不要”、“大家管与不管一个样，管好管坏一个样”的不良现象。
二是管理人员素质不高。当前我市水利工程建后管护人员队伍综合素质较差，专业技能薄弱，工作思路较为落后，缺乏创新性，这将很难全面适应现代化水利工程养护工作的需要。对于专业技术不能全面掌握，加上缺乏有效的管护措施，将会导致大量资源浪费，对水利工程建设效益的发挥造成了一定限制。一是我市小（1）型水库原设置了专职管理人员，2018年由于乡镇机构改革，水利水保管理站并入了农业综合服务中心，水利人员下放到乡镇，多数乡镇只有一名水利人员，且业务不固定，很难管理面广量大的水利工程，导致小（1）型水库现无专职管理人员，管理出现缺位现象；二是小（2）型水库主要由村干部或是水库承包人进行管理，无专职的管理人员，无管理工资，无专业技术，管理人员常年都外出自谋生路，造成水库平常少有人管理，水库管理队伍工作积极性不高；三是我市原设置66个水利岗，专业技术管理人员较少，加之近年来水利退休、考调、借调人员较多，现全市水利人员约30多人，未及时有效补充新的水利管理专业技术人员，导致水利工程管理人员严重不足；四是未建立培训制度，定期开展对水利工程管理人员进行培训。
三是管理制度不健全。建时一哄而上，管时无人问津，其根本原因在于水利有效管护制度不健全，包括管理制度，巡察监督制度，生态保护制度，用水水费制度，奖励惩戒制度，更为严重的是从中国古代沿袭下来的水利岁修制度，农田水利冬春修，农田水利基本建设百日战役等基本上处于废止阶段，每年冬春修整治病害，渠道清淤，疏通水系，引水入塘等，导致塘库堰水系不畅，雨水横流，龙洞堵塞，大坝沉陷垮塌等现象发生，致使水库长期不能正常发挥效益。
四是管护经费无保障。近年来国家对水利的投入很多，但基本都是新建、扩建和水库工程的除险加固，专门用于维修养护的资金有限。一是上级有资金，但额度小、不稳定。中央、省下拨维修养护资金是目前我市维修养护资金的主要来源，但并非每年都有，而且数额不大，2014年至今实施脱贫攻坚以来，上级下达我市1200万元水库维修养护资金全部被整合；二是市、乡、村财力有限，投入不足。近几年我市、乡财政从未对小库等水利设施管护进行投入。三是受益农民习惯只取不予。农民对主动防御农业风险缺乏足够认识，又普遍存在“农业靠天吃饭”心理，对于小型水利设施，总是用时重要，不用时漠不关心。加上筹资机制不健全，大多数农民不愿缴纳水利设施管护费用。
为此，建议：一是突出防洪重点薄弱环节建设，保障防洪安全。在继续加强大病险水库除险加固建设、清淤和渠系配套，彻底消除安全隐患，打通水库“最后一公里”，充分发挥水库的效益；同时，应特别重视水库的管护，明确责任，落实管护人员和经费，防止因管理不善、维修养护不到位再次成为病险水库。二是进一步加强基层水利服务体系建设。随着病险水库除险加固等方面为重点的民生水利工程迅猛发展，各地农村水利基础设施设备管护薄弱的问题日益凸显，基层水利面临着机构设置不健全、管理体制不顺、运行机制不活、投入严重不足、专业人才短缺、服务功能低下、工程管护缺位、保障能力不强等问题，迫切需要健全和完善基层水利服务体系，全面提高基层水利管护和服务能力，这既是农村水利持续健康发展的迫切需求，更是广大农民群众的真切愿望。三是完善产权改革，健全各项制度。继续完善水利工程产权制度改革，对所有产权权属，明确产权界址，发放产权证。明确工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等信息，严厉禁止“六乱”行为发生；恢复水利工程岁修制度，充分发挥组织和领导作用，组织和发动群众，采用一事一议，一岁一修，引导和发众群对水利工程进行维修养护。四是继续落实好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策。重点向粮食主产区、贫困地区和农田水利建设任务重的地区倾斜。同时，应细化水利建设金融支持、吸引社会资金的政策措施，拓宽水利投融资渠道。