朱仕诚
广东东图规划科技有限公司 510630
摘要：经济的发展，人民生活水平的提高，促进城镇化进程的加快。当前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。本文就国土空间规划背景下的村庄规划编制方法展开探讨。
关键词：国土空间规划；村庄规划；编制方法
引言
在国土空间规划体系的大背景下，村庄规划的总体要求是“多规合一”的实用性村庄规划。在村庄规划编制及实施过程中，还需要细化相关各方的协调机制并落实相应的制度保障，保证规划的切实可行。
1新时代村庄规划的内涵要义
（1）新使命：落实乡村振兴与精准扶贫战略。党的十九大首次提出乡村振兴战略，是我国实施精准扶贫和全面建成小康社会的必然要求。新修订的《土地管理法》首次提出：“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，村庄经营性用地可以出让、出租。”这是乡村地区土地使用的一次重大改革，对实现乡村振兴具有重大意义。对比“社会主义新农村建设”与“乡村振兴”政策，在目标、理念等方面是一次全方位的升级，从“生产发展”到“产业兴旺”，从“村容整洁”到“生态宜居”，从“管理民主”到“治理有效”，从“生活宽裕”到“生活富裕”，村庄规划作为实施乡村振兴战略的重要抓手，承担着新的历史使命。通过梳理《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》发现，乡村振兴背景下的村庄规划，应落实“一个目标、四种类型、四大任务、八个统筹”的总要求。（2）新方法：采用“多规合一”的规划编制技术。《通知》提出要“整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。我国原有的村庄规划类型较多，由于主导部门不同，政策法规也不同，这导致乡村地区多规冲突严重，造成规划事权的“重叠”与“真空”地带并存的现象，包括空间边界矛盾冲突、用地权属性质冲突、规划时限冲突等问题，难以统筹协调。乡村地区的“多规合一”，核心是“土规”与“城规”的融合，要创新村庄规划编制方法，兼具土地综合管控和村庄发展建设的功能，统一工作底图，统筹乡村资源，搭建数据平台，破解“规划打架”的矛盾，最终实现乡村地区“一张图”管理。
2新背景下村庄规划的价值取向
国土空间规划背景下，我们有必要重新认识村庄规划的价值取向，包括生态优先、统筹协调、特色传承、村民主体等理念。一是生态优先，强化管控。深入贯彻“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，坚持生态优先，科学划定各类保护红线，为生产、生活创造优质的生态环境。二是协调统筹，重点突出。统筹安排村域内国土空间，优化用地布局和各类设施，突出解决生态保护与修复、土地用途管制、村民房屋建设等重点问题。三是传承特色，留住乡愁。村庄的特色建筑风貌、自然景观、风土人情是乡村的宝贵财富，必须加以保护传承，留住乡愁。四是以人为本，体现民意。应当对村民进行走访调查，召集村民共同讨论决策，充分发挥村民在村庄规划中的主体作用，切实维护村民权益。
3国土空间规划背景下的村庄规划编制方法
3.1统筹城乡发展，有序推进村庄规划编制
在县、乡镇级国土空间规划中，统筹城镇和乡村发展，合理优化村庄布局。结合考虑县、乡镇级国土空间规划工作节奏，根据不同类型村庄发展需要，有序推进村庄规划编制。集聚提升类等建设需求量大的村庄加快编制，城郊融合类的村庄可纳入城镇控制性详细规划统筹编制，搬迁撤并类的村庄原则上不单独编制。
3.2完善法律体系
完善立法是编制和执行好乡村规划的基本前提。有冲突的法律法规应尽快修订，使其相互协调。
例如，建议修订《村庄集镇规划建设管理条例》，使其与《中华人民共和国城乡规划法》协调。另外对不健全但又急需作为规划依据的应尽快补齐，例如，农房建设质量方面的法规欠缺、农房建设的标准欠缺不利于编制高质量的乡村规划，建议将两层以上农房建设纳入建筑法管理范围。强化执法是乡村规划执行到位的基本保障。应严格执行《宪法》规定，发挥好村民委员会基层群众自治组织的作用。严格落实《中华人民共和国城乡规划法》规定的“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民委员会议或者村民代表会议讨论同意”的条款。《村庄和集镇规划建设管理条例》明确由乡镇政府作为农房质量安全监管主体，但是，近阶段乡镇一级并无行政执法队伍，对于规划之外加盖、改扩建的行为无力加以制约，建议县一级的行政执法力量下沉到基层。
3.3综合施策，强化土地综合整治
应以地类为标准细化土地利用安排，并落实道路、公共设施等。将空间形态布局与土地用途边界相互校核，以土地整治实现空间要素的布局转换。规划编制中力求实现高标准、高质量农田集中连片;建设用地集约利用，提升产出水平;促进农村三生融合、绿色发展。规划应综合施策，设立农村土地精细化综合整治工具箱，增强系统性、整体性和协同性。规划编制中要树立“造田即造景”的思维，土地整治与环境整治、景观塑造相互融合，全过程管控每一寸土地，形成农田耕地、经济林果、渔塘水域等景观要素层次丰富的乡野景观。
3.4加强村庄规划实施监督和评估
村庄规划批准后，应及时纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为用地审批和核发乡村建设规划许可证的依据。不单独编制村庄规划的，可依据县、乡镇级国土空间规划的相关要求，进行用地审批和核发乡村建设规划许可证。村庄规划原则上以5年为周期开展实施评估，评估后确需调整的，按法定程序进行调整。上位规划调整的，村庄规划可按法定程序同步更新。在不突破约束性指标和管控底线的前提下，鼓励各地探索村庄规划动态维护机制。
3.5拓展研究体系
深入研究城乡一体化理论的中国实践路径。社会现代化进程中，城市和乡村是有机整体，城乡经济、社会、文化相互渗透，人流、物流、信息流相互融合、高度依赖，但城市和乡村在系统中的功能不同。中国过去几十年造成的城乡二元结构如何向未来的城乡一体化转变是做好乡村规划的基础性课题，建议不断加强研究，唯此，才能让乡村规划与城市规划具备扎实的根基。深入研究新时代的乡村功能与新价值。过去，人们聚焦于乡村的生产功能，新的城乡格局下，乡村以其独特的社会、文化、生态等特征成为城乡一体中新的消费场所。研究乡村文化与生态，将其视为具有交换价值的产品，已成为当今先进国家和地区编制乡村规划的主要关注点。
3.6统筹县域城镇和村庄规划建设，优化功能布局
工业布局要围绕县域经济发展，原则上安排在县、乡镇的产业园区；对利用本地资源、不侵占永久基本农田、不破坏自然环境和历史风貌的乡村旅游、农村电商以及农产品分拣、冷链、初加工等农村产业业态，可根据实际条件就近布局；严格落实“一户一宅”，引导农村宅基地集中布局；强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心，统筹布局村基础设施、公益事业设施和公共设施，提高资源利用节约集约水平。
结语
村庄规划不是简单的“建设规划”“整治规划”或“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，应符合“政府管用、村委好用、村民实用”的总要求，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可推广、可复制的乡村地区规划、建设的实用性策略与方法。
参考文献
［1］中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见［Z］．2019－5－10．
［2］自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知［Z］．2019－5－29．
［3］苏志军．乡村振兴战略下的村庄规划编制的思路及方法［J］．南方国土资源，2018(9):21－24．
［4］福建省自然资源厅．福建省村庄规划编制指南(试行)［Z］．2019－9－16．
［5］张灵芝，曾毓隽．国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究［J］．城市建筑，2019，16(19):136－139．