席振华
华南农业大学公共管理学院，广东广州，510642=
摘 要
政策执行是将已经制定好的政策所规定的内容转化为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程，一般来讲，这个过程就是个行政过程。政策执行使得公共政策的理想目标转化为现实，政策执行的效果关乎整个公共政策的成败。食品安全关乎国计民生，食品安全政策的有效执行备受瞩目，在政策执行过程中的偏差不仅仅会影响到政策目标的实现，还会带来恶劣的社会影响。分析食品安全政策执行纠偏的运动式治理逻辑，可以为解决政策执行偏差提供有效路径。
关键词：公共政策执行 公共政策执行偏差 运动式治理 食品安全政策
1问题提出
1973“奥克兰计划”的报告《执行》指出：“奥克兰计划”并没有依照政策制定者所预想的被执行，也没有达到预定的目标，这些问题主要归结于政策执行的方式，将“政策为什么会失败”这一问题引入学术研究。学界普遍认为基层政府是政策执行的主导者和推动者；第三种研究视角聚焦在是自上而下与自下而上两种视角的整合，认为双向推动导致政策落实。
什么导致了政策执行偏差现象的出现？学者们从各自的研究角度给出了答案。在他们看来，社会文化、社会制度、府际关系、利益相关者群体、资源及信息分布、组织如组织文化、组织制度、组织领导者、组织其他成员、公务员特征(如人口特征、心理特征、自由裁量权、工作环境)、政策(政策类型及政策特点) 等都可能对政策执行产生影响。但在政策执行影响要素的研究中，政府间互动被视为政策执行结果的重要影响变量，不少研究者以政府间互动为研究重点，引入诸如“交易成本”“信息不对称”“逆向选择”“政策博弈”等理论与分析工具，以期对地方政府的政策执行行为及行为偏差进行深入的分析与理解。应该说截至目前，这些研究得到了不少具有较高价值的理论成果，也在实践层面有效地完善了政策执行过程，但遗憾的是，这类研究大多只关注地方政府的政策执行偏差，而未能反映中央政府对地方政策执行的治理行为。实际情况是，在政府间存在频繁互动的背景下，中央政府作为政策执行的积极管控者，其拥有政策执行治理机制的选择决定权，并能够根据政策执行的实际需要相机对执行治理机制进行管理与调整。显然，过度关注地方政府的政策执行行为而忽视中央政府对政策执行治理机制的选择，无益于全面、准确地把握中国政策执行过程的规律。
作为政策执行互动博弈中的积极管控者，除了政策制定权外，中央政府在博弈中同时拥有政策执行治理机制的决定权。根据与地方政府间目标差异与信息不对称的程度，中央政府会选择常规式治理、分权式治理、集权式治理、运动式治理等不同治理机制进行应对，食品安全监管体制案例集中体现了中央政府政策执行治理机制的多样化选择逻辑。
基于此，本文以食品安全政策为例，探讨在政策执行偏差的情况下，采用运动式治理纠偏的利弊，对政府可能选择的政策执行治理机制进行归纳与总结，并运用中国食品安全治理的方式进行论证。
2文献综述
对公共政策执行的研究，比较有代表性的学派可归纳或是合并为三大类，即行动理论、组织理论、博弈理论。行动理论认为政策执行主要有制定政策执行的计划，建立政策执行组织，招聘和培训政策执行人员，筹集和配备必要的物资和经费等。传统的政策执行强调的是政策执行机构及其人员对政策目标的顺应行为,强调依法行政。政治科学中的博弈理论认为，在冲突与竞争的情况下，每一个参加者都力求获得最大收益而将损失减少到最低限度。在政策执行的调适模型中，双方调适的结果，又作为反馈对制定的政策产生作用。
虽然政策执行的模型与调适模型都谈到反馈，但并没有把政策的执行真正视为是循环往复的过程。政策执行过程包括三个不同的阶段，三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环的复杂动态过程。将政策执行摆到一个更为广阔的范围来考察，它所涉及的因素较多，主要有：客观存在的政策问题，已经制定出来的政策，政策内部的约束方的各种力量。
政策执行模型是不断发展的过程，对于政策执行的相关研究起到理论支撑的作用，被广泛的应用到政策执行的相关研究中，过程模型作为政策执行研究最基本的模型，其在学术界的影响最为广泛。近年来，随着环境的变化和经济飞速发展，政策的弊端开始显现，其难以循环成为政策制定的诟病，由此循环模型和变数模型也被越来越多的学者关注，这些模型对政策执行纠偏有借鉴意义，为政策执行纠偏提供理论源泉。
3运动式治理原因分析
运动式治理是对在国家政策执行过程中各地方政府表现出的灵活性的纠偏和规范边界。运动式治理整治过程中对个别案例严厉处罚，以做效尤，当面对重大事件导致的恶劣影响，会触动权威体制的神经，灵活性就演变成为偏离甚至对抗。运动治理的目的并不是取消这些灵活性，而是通过间或的运动来规范灵活性的边界，从而在权威体制和有效治理间保持一个动态的平衡。
3.1运动式治理的利弊
3.1.1有益之处
当食品安全风险被触发形成食品安全事故并可能对政府、社会、行业造成巨大损害时，中央政府即开始启动“危机型运动式治理”。首先，运动式治理采用信息公开透明的方式，让大众更深入的了解事件走向，改善了信息不对称情况。其次，食品安全重大风险可以有效识别，运动式治理启动会迅速应对政策执行的偏差，以最快的速度来控制事件的走向，及时处理并且防范风险。然后，权力与信息的集中行使抑制了地方政府的目标偏离，会对地方的执行者行为进行规制，出台系列精准的措施和手段进行矫正。最后，启动运动时治理同时也精准地打击了违规组织与个体，消解了食品安全领域累积的部分风险，完成了对地方政府官员与食品生产厂商的权力规训，赢得了民众对中央政府主动作为的认可。
3.1.2存在弊端
首先，面对突发的重大风险，运动式治理没有经过严苛的政策制定过程，缺乏合理性基础。其次交易成本高，运动式治理本身突破常规、集中资源和注意力的特点，常常为不同群体借此追求利益和诉求提供了契机，导致失控的危险和高昂的交易成本。然后，运动式治理抑制了地方权力的行使，央地矛盾会加剧，涉及多方利益主体，多方关系紧张影响组织效率。最后，会导致信任危机，常规型治理是遵循官僚体制，政策执行者是权力的拥有者，当政策执行过程中出现了与目标偏离的状况，会导致大众对政府不信任，严重损害了政府的克里斯玛权威，信任一旦崩塌，很难修复，甚至会使得公民对于执政者的能力产生质疑。
4总结与思考
运动型治理机制是政策执行过程中发展起来的针对官僚体制失败的应对机制。中国食品安全监管因其目标差异与信息不对称的多种可能形成了治理机制的多样性，既存在着以地方政府监管为主的分权式治理，又存在着中央政府周期性实施的运动式治理，还有在进出口食品领域实施的以海关监管为主的集权式治理，不同的治理机制源于中央政府对地方政府的机会主义风险的评估与判断，也充分体现了中央政府在食品安全治理体制上的设计与选择逻辑。
当面对地方政府不同的机会主义风险时，中央政府需要选择常规式治理、分权式治理、集权式治理与运动式治理中的一种或多种方式来应对。网格化治理作为一种新的治理机制，可以来替代运动治理机制应对组织失败。
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