梁又天
桂平市社坡镇乡村建设综合服务中心 广西贵港 537206
摘要：三权分置”的实施重点是放活经营权，是农村改革的重要内容，是实现乡村振兴战略的重要举措。在关注制度的优点时也应看到“三权分置”下农村宅基地流转依然面临风险。基于此，探索“三权分置”下农村宅基地流转的困境与出路，对完善现有制度和应对可能出现的新情况、新问题具有非常重要的理论意义与现实意义。基于此，以下对农村宅基地“三权分置”的风险识别与规制进行了探讨，以供参考。
关键词：农村宅基地；“三权分置”的风险识别；规制研究
引言
乡村发展是我国社会发展的重要一环，乡村振兴政策提出宅基地“三权分置”体现了我国对盘活乡村经济的重视。但是，我国目前对于“三权分置”有着不同理解，要想推进“三权分置”就要明晰其权利构造，结合一些地方试点经验，探索“资格权”与“使用权”的实施路径，明晰法律规定，既让农民获得保障，同时也开放农村市场，繁荣农村经济。
1农村宅基地“三权分置”的现有理论
目前，关于宅基地的法律内涵以及宅基地“三权”之间的关系存在不同的看法。集体所有权指的是宅基地集体所有权，但是我国对农户资格权和宅基地使用权的界定不明晰。农户资格权指的是农民对所居住的住宅有使用的资格。宅基地使用权是指农民可以自由流转自己的房屋，通过这种方法进一步增加农民的财产性收益，为农民获得更多的经济效益。相对来讲，宅基地权利是一项独立性比较强的权利。
2农村宅基地“三权分置”的风险
2.1农民合法权益难以保障
流转土地不得损害农民的土地承包权益，不得强迫农民流转土地，这是国家再三强调的政策规定。然而，强迫农民流转土地及无端侵权等现象层出不穷，强制流转，以及在土地流转中地方政府和有关部门发挥着主导性作用，如强迫农户签订合同等。国家鼓励流转农地，目的是振兴农村经济和发展农业产业化、规模化经营，使土地流转农户可共享城乡。
2.2宅基地闲置数量众多
在我国大部分自然村中，农村的青壮年劳动力大多数在城市务工，留守农村的多数是老人、妇女和孩子。很多农村年轻人选择在城市工作并安家落户，但是他们中的大多数人在农村拥有宅基地，这种城乡流动使农村闲置宅基地数量逐年增加。同时，随着高校扩招，农村大学生的数量逐年增多，很多大学生毕业后选择在城市生活和发展，自身所拥有的土地使用权也处于闲置状态，导致土地不能发挥出自身的价值和意义。但是，偏远地区的农村对宅基地市场需求量明显不足，一方面村民拥有宅基地，租赁或者买卖宅基地的数量少；另一方面由于地理位置偏远，外界市场对农村的土地需求明显较少，这种供需不平衡加剧了农村宅基地流转的难度。
2.3相关法律不完善不健全
土地流转过程中无法明确区分其属于债权还是物权，三权分置改革很难推进。在《农村土地承包法》中土地经营权是以债权方式受保护的，在农地管理实践中农地经营权流转是采用债权方式还是物权方式？若从《农村土地承包法》看，农地经营权为债权，所有农地经营权的流转行为在本质上是土地租赁，承租者失去的是土地抵押和转让的权利。同时，当前的土地管理法律明确规定了农村土地经营权流转并对其进行了限制，并限制了所流转土地的利用性质。由国家有关法律法规看，土地流转后，耕地用途更加明确具体，任何单位、任何个人都不能擅自更改农地的原有农业用地属性。在土地流转期限上，国家土地承包法、物权法、中央政策都明确规定其期限是30到70年，而在当前的农地产权改革过程中，此期限规定的合理性还需要进一步研究。
3农村宅基地“三权分置”的风险规制研究
3.1建立健全征地补偿制度
如果国家对土地所有权人的土地进行征收和征用，就必须对其提供补偿。对土地经营权主体的补偿不仅包括房屋价值补偿，也包括土地上附着物的补偿。土地管理者在管理土地的过程中会耗费一部分成本，因此政府的征收征用行为会在一定程度上影响经营者的预期利益，而这种利益损害是由政府行为所导致的，所以政府应当在一定程度上给予补偿。一些农民世世代代依靠土地生产和生活，土地种植及收益是农民收入中的一个重要组成部分，如果国家对相关土地进行征收征用，就必须给予补偿。国家也可以通过介绍工作的方式补偿农民。
3.2宅基地“三权分置”的立法表达
宅基地“三权分置”改革背景下，宅基地上的权利结构可以宏观上划分为两个层面:一个层面是集体土地所有权内部，旨在揭示集体土地所有权和农民集体成员权的关系，主要依靠农户资格权实现。另一个层面是集体土地所有权外部，旨在揭示集体土地所有权与物权性质宅基地使用权、债权性质宅基地使用权的关系，即宅基地“三权分置”中“三权”之间的关系。在集体土地所有权内部，沿着从“抽象到具体”的逻辑顺序展开，即“集体土地所有权—农民集体成员权—农户资格权”的路线展开。有学者认为，“宅基地资格权”的派生路径是“农民集体所有权———农民集体成员权———土地承包权/宅基地资格权”。“宅基地资格权”是一种纯粹的农民集体成员权。保障“宅基地资格权”，其根本是尽快实现农民集体成员权立法，其关键是在宅基地使用权的得丧变更中对宅基地农户资格权的区别对待和实现。该种观点实际上也是遵循了该种逻辑路线。在宅基地所有权中，分化出一个独立的集体成员资格权，该种资格权是集体成员基于成员身份在集体中享有的成员权，包括宅基地分配请求权、费用豁免权、优先受让权、退出权及补偿权等内容。宅基地资格权只有本集体经济组织成员方可享有，其取得、变更、消灭附随于集体经济组织成员身份。该种权利的行使通常借助于集体所有权的民主决策机制，在农村集体经济组织内部通过民主决议的方式行使。通过农户资格权(宅基地资格权)的行使，农户取得物权性质的宅基地使用权。
3.3激励土地经营者合理利用土地
经营土地的过程中，土地经营者只有获得了合法收益之后才能够开展农业生产活动。所以国家应当及时制定各种政策鼓励土地经营者及时开展农业生产活动。在开展农业生产活动的过程中，最高效的办法就是降低农业生产成本，使经营者能够获得更多的经济效益。近年来，我国有计划地实施了一些关于土地管理的系统性管理方法，希望这些管理方法能够与我国实际的农业生产活动结合起来。除此之外，国家应当逐步完善我国的农田水利设施建设，通过修建一些基础实施，为我国农业生产提供基础保障。
结束语
严格责任追究制。在耕地保护和管理工作中，实行耕地保护责任倒查和责任追究制，完善第一责任人制度，在耕地保护中，必须强化地方政府责任，防止和制止其成为违法占地的幕后推手。对地方政府实行行政问责制，将耕地保护纳入政绩考核中，对于违法占地行为屡禁不止的，要追究当地政府及其领导的责任，从制度层面、法律层面和考核层面构建起立体的耕地防护体系，以有效遏制违法占用耕地行为的发生。
参考文献
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