张佳佳
宣城市自然资源和规划局,安徽省宣城市 242000
摘要：基于国土空间规划视角下的土地资源利用过程，当前存在的问题包括土地的利用率不足、土地规划方法存在问题等，导致实际的土地资源利用水平和预期标准存在差异。解决问题的方法包括对土地应用类型和应用方法的全面分析、土地资源经过深入调查后将其合并、国土资源规划方法的科学升级等，以提高土地的综合利用质量，这正是新形势下国土空间规划应该解决的问题。本文主要分析从土地利用规划角度浅谈国土空间规划体系建设。
关键词：土地利用规划;土地资源;国土空间规划体系
引言
在当前的土地利用规划阶段，要按照已经规划的方案对土地资源合理使用，通常包括教育用地、生态绿化用地地、工业用地等。要能够提高各种规划用地的利用水平，则需要针对各类土地用途融合使用方法对其合并，从而形成综合的运行体系能够提高对于国土空间的使用水平。
1、土地利用总体规划面临的新形势
改革前，各部门行业规划理念和管理实施存在诸多差异，各持己见，难以协调，常会出现不衔接、相互制约的情形。为了各行业经济发展，土地利用总体规划也经常陷入为各行业各级重点项目用地而频繁修改的尴尬境地，有失土地规划法的公信力和约束力。2019年，中共中央国务院决定，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，充分体现了土地利用总体规划作为国土空间规划的基础，衔接各行规划的重要性。因此，各地积极响应号召，探索多规合一的发展路径，土地利用总体规划在新形势下面临转型。
2、现阶段土地规划利用中存在的问题
2.1土地规划利用方式比较落后
现阶段，土地规划仍然基本沿用计划经济时期的传统方式，即定性研究的方法。由于定性研究比较注重事物的变化过程，需要与研究对象保持长时间的密切接触，因此土地规划耗时较长。早期城市化进程发展缓慢，定性研究这个缺陷表现得还不是很明显。但随着时代的发展，城市化进程越来越快，定性研究的局限性也就越来越明显，难以适应客观实际发展的需要。
2.2土地资源管理效率较低
土地资源管理受多种条件的限制。可以说，要想做好土地利用规划工作，就必须综合考虑各方面的条件，在城市发展过程中，部分地区没有经过综合考虑，就直接决定土地规划类型，没有与当地土地利用情况相结合，导致土地资源浪费。比如，在农业用地的附近，建立工业用地，没有建立农田水利设施，导致土地资源的最大价值没有得到充分发挥。在当前土地资源管理与规划中，部分地方还存在建设“形象工程”“政绩工程”等的问题。部分地方政府不顾当地经济发展情况，大举借债，透支财政来建设政绩工程，导致土地资源规划管理不科学、不合理，这样既造成了土地资源的浪费，也会产生土地污染、生态环境失衡等问题。对于区域内的土地自然属性、自然资源及人文地理要素等方面缺乏全面的分析，也是当前土地规划利用存在的问题。由于土地资源管理本身存在不确定性，这就需要在土地利用过程中进行相应调整。但部分地方在土地利用过程中仅在原来基础上做表面工作，导致土地利用规划与实际情况严重不符，使土地规划管理存在一定的盲目性和片面性。
2.3土地搭配形式问题
在土地使用阶段，需要合理地分配土地，以便现有的土地资源系统能够从中受益。在目前的土地规划制度中，不同类型土地的结合方法不足，一方面无法满足不同类型土地的使用需要，另一方面也无法满足周围人口的生活和科学发展需要，从而导致土地减少此外，具体的匹配阶段特别需要生态土地与其土地类型之间的联系，包括商业土地、住宅土地以及教育和卫生等公共土地，以便在城市范围内对土地系统进行准确和合理的管理。
2.4耕地保护与建设用地规划问题
一方面是保护可耕地和人民的生计问题；一方面，这个项目是新的，经济发展从经济发展的角度来看，保护可耕地受到广泛生产形式的严重影响，导致平原耕地面积减少，原因是可耕地面积大；与此同时，一些地区未能在农田恢复和耕地保护之间取得平衡，耕地数量减少，但为了保护基本农田面积，耕地数量没有减少，基本农田被上山和从规划和使用新的土地利用指标来看，要建设的土地利用指标分布不合理，各区域的经济发展差别很大，要建设的土地利用指标的布局和使用情况差别很大，新增指标难以平衡成为当前面临的重要问题。
3、新形势下土地利用总体规划转型发展的策略
3.1倡导集中居住，提升土地资源利用率
在新农村建设过程中，要充分考虑土地矛盾尖锐、空心村现象严重等诸多问题的影响。通过倡导农民集中居住，有效节约土地资源，拓宽农民的活动范围，加强农民间的沟通和交流，使得农业生产活动能够向着专业化、集约化的方向发展。因此，在农村土地利用规划活动开展过程中，政府部门要充分发挥其作用，结合相应的政策，鼓励农民实现集中居住，保障房屋设计能够满足农民的实际生产需求，有效提高土地资源利用率。另外，还要全面加强居民区建设等相关活动，为农民创造符合实际需求的居民区，有效提升农民的生活质量，为农民的生产生活提供更多的便利。
3.2做好整理复垦工作，加强新农村建设
在新农村建设活动中，还需要加强土地整理及复垦工作，有效提高土地资源利用率。在做好耕地补充等相关工作的同时，增加建设用地。通过引入创新理念，加强资金投入，使得新农村的建设活动得到政府的支持和引导。在整个建设活动中，吸引更多的闲散资金，召集农民加入新农村建设活动中来，为农村土地的整理复垦工作提供相应的资金和人力资源保障。在政策上给予鼓励和支持，有效加强城镇居民和农村居民之间的沟通，加快农村服务业发展。在当前的社会经济发展过程中，通过加强农村土地利用规划等相应工作，使得新农村的建设活动能够更加高效稳定开展。而在新农村建设活动中，要综合考虑农村土地利用规划中存在的问题，有效解决人口与土地之间的矛盾。而政府部门要充分发挥自身作用，综合考虑农村土地利用现状，采取针对性的办法和策略，在做好土地利用规划的同时，有效推动新农村建设与发展。
3.3合理开发利用土地资源，提高土地资源管理效率
新时代，为强化土地资源管理，必须做好土地资源开发，提高土地资源管理效率。面对新形势、新任务，应根据社会发展的要求，结合时代需求，全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用。要加大《中华人民共和国土地管理法》的宣传力度，让人民群众意识到土地资源管理的重要性，提高土地保护意识，形成全民参与的社会氛围，为土地资源管理奠定良好的基础。要想做好土地规划利用工作，人们必须注重信息化建设，着力构建土地资源规划管理信息系统。信息技术是提升土地规划利用科学性的根本保障。在土地规划利用过程中，人们应与时俱进，做好地理信息监测，收集相关土地资源的信息资料，为土地规划提供准确的数据参考。这样既能提升规划管理效率，降低运行成本，还能促进地方经济发展及各项建设。同时，还应加强土地规划利用的动态化管理，确保土地资源的空间配置合理性，使具有战略意义的土地资源得到合理配置，进而促进社会经济的可持续发展。
3.4完善土地资源规划建设指标
首先，我国国土空间规划要注重土地资源规划指标的建设工作，更好地拓展国土空间规划方式和路径。通过将现有的土地资源进行整合，实现高标准的统一规范，为最终落实专业化的土地资源规划指标建设提供强有力的支持。其次，要使国土空间展现出地域性特点，相关地区要遵循因地制宜原则进行国土资源管理，为进一步实现土地规划管理制度的全面覆盖提供基础。特别是随着现代城市经济的发展，指标设置需要契合城市特征，映射城市的发展战略内容，在更大程度上拓展国土空间规划工作内容的深度和宽度，以便在社会经济发展和环境保护方面发挥积极作用。
3.5改进规划实施流程
在国土规划工作中，相关人员需要对既有的规划实施流程进行规划与改进，不断提高规划的可操作性。此外，工作人员还要对既有的现场规划方案进行完善，根据该地区土地资源的开发利用现状，不断调整规划目标。同时，还要适当加大耕地保护力度，大力支持农业发展，结合现有环境保护补偿制度的落实情况，对其进行有效完善。此外，相关人员要结合自然开发利用情况，对既有的财政政策与环境政策进行优化，加强利益协调。采取分级管制方法，不断提升土地使用规划管理效果；采取目标管控方案，针对不同级别管理方案进行完善；适当加大监督管理力度，有效提升土地资源利用效率。针对重大项目，需要制定合理的统筹规划制度。结合土地综合治理特点可知，工作人员可将指标进行有效分解，并加强部署与规划，为后续的治理工作奠定坚实基础。在国土规划环节，工作人员要遵守全面性原则，发现国土规划方案存在的不足，结合现有资源的利用情况，加大开发与治理力度，对原有的监督管理制度进行完善，确保国土管理规划方案得到更好的落实。
3.6土地规划形式升级方法
在土地使用规划阶段，重点是避免对现有土地资源系统的过度干扰，并在此基础上选择科学合理的方法，使土地使用规划更具合法性。例如，如果发现某一区域的自然生态系统得到了更好的保护，而且含有丰富的水资源，则应努力避免对水资源造成过度损害，并在此基础上完成规划和实施工作。例如，在水资源利用阶段，采用了专门的工作方法，在已经种植了许多植物的土地上，围绕现有的水系统、储水池和地下储存设施建立防洪系统。
结束语
综上所述，土地利用总体规划转型为国土空间规划，是从独奏到合奏，解决多重规划之困的务实之举。如果我们工作人员能坚持科学发展观，结合当前的发展形势及各行业规划发展曾带给我们的问题，见微知著，提出相应的策略，探索适宜的发展路径，就会形成一套真正可行的崭新的国土空间规划管理体系。
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