古小婷
梅州市城市规划设计院有限公司
摘要：国土空间的有序发展离不开高质量的规划，目前国土空间正逐步由增量时代转变为存量时代，而空间规划也逐步由物质规划转变为品质规划，基于存量时代这一背景探索思考如何打造以人为主体的高品质国土空间规划，优化城乡发展布局，以高品质的国土空间规划带动城市朝高质量方向发展，共同绘制美好生活蓝图。
关键词：国土空间规划；存量用地；城市更新
一、研究背景
（1）国家层面——存量发展大势所趋
随着生态文明建设工作的不断推进，国家不断加大对建设用地规模的管控力度，存量发展已是大势所趋，需要重新研究城镇的开发理念和开发模式，实施以存量挖潜为主导的开发再利用策略，严格把控建设用地的增量，优化城镇空间发展布局，全面促进节约集约利用。但目前有限的建设用地仍然是制约社会发展的重要因素，所以存量用地的再开发利用成了解决城镇用地矛盾的一个重要手段。
（2）广东层面——建设节约集约用地试点示范省
广东率先开展“三旧”改造工作，近十余年来出台了一系列的政策文件推进“三旧”改造工作，并取得了突出的成绩和效果。2016年，国家深入推进城镇低效用地再开发，将广东经验在全国推广的同时进一步加大“三旧”改造推动力度，加快推动“三旧”改造进进度，促进城市朝着高质量高品质方向发展。
（3）梅州层面——存量发展为城市发展诉求
目前，梅州市新增建设用地不断减少，土地供给矛盾日益突出，盘活存量土地、促进城镇空间高质量发展的重要途径是实施“三旧”改造。为落实相关文件精神，2019 年市委七届七次全会提出要以高标准扩展城市空间，进一步改善城市人居环境，并陆续出台了“三旧”改造一系列相关文件，明确改造的具体内容、开发利用模式以及报批流程等，进一步挖掘梅州市土地利用潜力，加速推进城市建和城市更新改造。
（4）兴宁层面——市区存量用地储量大，需挖掘
近年来，在“一城一廊一带”建设中，兴宁城镇建设不断加速，带来了建设指标紧张、发展空间有限等问题，迫使城镇开发模式转变为以内涵挖掘为主；老城区空间格局较差、城镇发展品质有待提升，迫使存量更新面临巨大挑战。
二、研究界定
本次对存量用地及城市更新进行探索研究。存量用地是城市更新的主要空间对象，城市更新是存量用地再开发的主要途径之一。
三、研究思路
通过分析兴宁市城镇建设用地的现状和问题，研究存量用地的发展策略和途径，推动存量用地朝节约集约和高效利用方向发展。
四、现状分析
市域可利用存量用地主要集中分布在中心城区。
在存量建设用地（低效用地+闲置用地）的基础上扣除已开发利用及改造的地块，兴宁市可再利用存量建设用地规模为2956.07公顷，其中，三旧用地占比31.68%，主要分布在宁中镇、兴田街道、叶塘镇内；批而未供用地占比44.05%，主要集中在中心城区及外围和叶塘、水口工业园区；供而未建用地占比24.27%，主要分布在中心城区及外围和叶塘工业园区。2019年兴宁市户籍人口116.95万，人均存量建设用地面积为2.53平方米。主要集中分布在中心城区，其次为叶塘工业园和水口工业园。2016-2019年存量用地供应为50.85公顷，平均每年存量供地约12.71公顷。
（4）现状核心问题
一是用地形式相对单一，更新手段机械。存量用地再开发以旧城镇为主，旧村庄为辅，未对旧厂房进行更新。城市更新均采用拆除重建的手段。存量用地的更新有综合整治、功能改变、拆除重建等方式，不同更新方式差异巨大，而错误的更新方式将导致资源浪费、引发社会矛盾等情况。兴宁市已完成或正在更新的地块采用的拆除重建的方式，更新手段较为机械。
二是再利用时序指引缺乏。可再开发的存量用地包括低效用地和闲置用地（认定闲置、供而未建和批而未供）多种类型，可更新的存量用地包括旧城镇、旧厂房、旧村庄，不同类型用地再开发的途径不同，现状缺乏分类指引，限制了再开发、城市更新工作的正常推进。
五、策略指引
（1）合理开发，有序推进
结合城市发展方向、近期重点项目布局，按照“先易后难”的原则，划分存量用地城市更新利用时序分区，保障存量用地更新工作有序开展。近期利用存量用地进行城市更新的区域主要包括中心城区南部及工业园区等用地，占比33.90%。中期重点更新中心城区北部的房屋密集的旧城镇，占比20.77%。远期重点更新现状改造难度较大的村落，占比45.33%。
为使存量更新有序开展，对近期更新片区进行功能引导。对于中心城区，通过对用地规模的预测，建设近期重点建设项目库并统筹安排。对于工业园区，严格执行产业准入标准，引导集中建设，推进土地的节约集约利用，打造高标准的生态产业园。
（2）明晰模式，分类指引
鼓励灵活、多元化的存量用地再开发模式。按照不同的存量用地类型，结合相关城市经验及规划区实际，存量用地再开发途径主要包括：城市更新、土地储备、与新增建设用地规模挂钩、拆旧复垦、生态修复、入市再开发。腾挪的用地主要用于平衡城镇开发边界划定指标、国家/市县重点项目安排、重点平台/工业园扩园或乡村振兴。
兴宁市可用于城市更新的存量用地主要包括旧城镇、旧厂房、旧村庄三类，分别提出以下更新实施建议：
对于旧城镇的更新手段主要为综合整治，辅以拆除重建。主要通过外立面整饰、完善市政公服设施、美化绿化及拆除重建部分存在危房小区等措施提升居住环境。
对于旧厂房的更新手段主要为拆除重建、改变功能。对建筑老旧、规模较小的厂房进行拆除重建，重新塑造厂区风貌。对建筑外观环境较差、基础设施不足的厂房进行综合整治、改变使用功能，通过翻新、完善市政公服设施、美化绿化等措施改善工业区环境。
对于旧村庄的更新手段主要为修缮历史建筑、综合整治以及拆除重建民宅。修缮具有重要历史意义的建筑，修旧如旧，维持历史风貌，传承中华传统文化。对外观风貌环境一般的城中村以综合整治为主，主要通过完善设施、增加公共空间、美化绿化等措施提升生活品质。对于外观风貌环境较差的城中村以拆除重建为主，重塑空间形态。
参考文献：
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[2] 国土空间规划背景下存量用地的挖潜与利用——以柳州市为例[J].黄玉莉,姚静林.南方国土资源.2020(04)
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