刘吉云
身份证号：45262419841111****
摘要：随着工业化、城镇化和农业现代化的加速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显，单一要素的土地整治模式已难以解决农村出现的综合问题，以“多规划统筹、多目标定位、多要素整治、多政策运用”为特点的全域土地综合整治应运而生。全域土地综合整治试点工作是现代空间治理体系在村域的具体体现。如何运用现代化的国土空间治理体系理念，指导全国开展的全域土地综合整治成为试点工作的关键。基于此，本文详细分析了乡村振兴背景下全域土地综合整治路径。
关键词：乡村振兴；全域土地；综合整治；路径
引言
在有限的乡村空间上，耕地资源破碎化、建设用地布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以有效解决国土空间利用中的综合性问题。开展全域土地综合整治，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，是实现土地整治从工程建设向规划管控和空间系统治理转变的一项农村土地管理制度供给，是自然资源部履行统一国土空间用途管制和国土空间生态保护修复职责、实施乡村振兴战略的平台抓手。
1全域土地综合整治规划定位
当前，国家已建立了系统完备的“五级三类”国土空间规划体系，全域土地综合整治作为国土空间规划在乡村地区的具体实现，与实用性村庄规划联系最为紧密，是国土空间最末端、最翔实的基层规划。全域土地综合整治规划必须以国土空间规划及其实用性村庄规划为上位规划，完成全域全要素整体规划、系统修复和综合治理，以实现空间和资源的优化配置、微观尺度统筹和系统融合治理。在一定程度上来讲，全域土地综合整治规划可理解为国土空间规划体系中最低层的详细和补充规划，对于构建系统完备、运行有效的多层次和多维度的国土空间规划体系具有十分重大的意义[1]。
2全域土地整治规划面临的问题
当前，全域土地整治规划试点工作正在全国如火如荼地开展，大都在传统土地整治基础上进行了一系列的有效探索和尝试，但也普遍存在以下问题。（1）缺乏科学的规划指引，现有村庄规划的统筹性不足，无法全面地对全域土地综合整治进行有效的指引。（2）对全域土地综合整治的内涵和目标任务理解不透彻，系统性、综合性、整体性不足，优化空间格局能力有限。（3）未能贯彻生态文明建设要求，未能落实生态保护优先。（4）缺乏试点资金来源，区域涉农项目资金统筹有限，引入社会资本机制不健全。如何解决或规避以上问题，成为做好全域土地综合整治规划的关键。
3全域土地综合整治的具体实施策略
3.1开展全域自然资源调查，摸清国土空间本底条件
全面获得并深入了解规划区域的自然资源和非自然资源本底条件，是必须解决的首要问题。科学的规划需要有统一、客观和现势的基础数据，主要包括全地域内所有的自然资源和土地利用状况、所有权界线、不动产权利、经济社会和文化等全要素。充分利用已有数据成果，辅以翔实的野外调查，是解决基础数据全面、翔实、现势性问题的关键。（1）制作全域工作底图。通过第三次全国国土调查（以下简称“三调”）等最新的土地利用现状数据，结合无人机航空摄影获得的高分辨率数字正射影像，收集各个部门的自然资源调查成果，完成分类标准、调查内容、调查方法和数据格式统一，通过图层叠加将空间信息统一到“一张图”，制作调查单元基础图件。（2）调查自然资源和非自然要素状况。充分利用高分辨率影像、基础图件，开展内业分析和判读要素属性现状，并对山水林田湖草等自然要素和人文、经济、产业等非自然要素开展外业核查和走访，落实各要素的自然属性、空间布局、利用状况等信息。（3）调查自然要素所有权状况。主要采取内、外业结合方式，摸清行政区划、土地承包经营权、房屋所有权、林权等各类权属界线和边界，制作权属界线“鱼鳞图”，调整和完善“一张图”数据，为下一步资源权属调整奠定基础[2]。
3.2着眼全地域和全流域，实现国土空间治理整体化
自然地理的全地域和全流域，是国土空间各要素的载体，统筹考虑生态系统、农业生产和城镇环境的空间结构完整性和整体性，这是系统完整地做好区域统筹治理的关键所在。全域土地综合整治的范围，是要着眼国土空间全地域、全流域的统一治理和整体修复，实现“山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治”，形成纵向统一、横向联动、条块结合的格局。在尽量保持山体、水域和林地等生态系统完整性的同时，又要打破行政界线的束缚，坚持区域协调、上下联动，处理好行政区内部、相邻区域之间的衔接与协调，统筹推进国土空间治理体系和治理能力现代化[3]。
3.3明确农村土地综合整治目标任务，严格保护耕地
实施提质改造，建设高标准基本农田，增加耕地数量，提高耕地质量，实施藏粮于地、藏粮于技战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。严格土地用途管制，最大限度减少对耕地特别是优质耕地的占用，减少对自然资源的扰动，从源头上保护耕地资源。优化国土空间布局。科学编制国土空间规划，严格执行村庄规划，推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定实施，推进土地全面节约集约利用，加强农村土地尤其是低效利用土地的整治，优化土地利用布局，扭转农村土地利用粗放、浪费的局面，保障新农村建设、农村长远发展和县域经济发展用地，实现城乡建设用地总规模不增加、用地更集约，着力构建集聚开发、集约利用、富有竞争力的高效国土空间。促进城乡统筹发展。充分发挥自然资源部门的行业优势，综合运用行政、市场、经济、科技等手段，打好政策组合拳，形成合力。建立农村土地综合整治节余建设用地指标有偿使用机制。促进土地、资金等生产要素合理流动和优化配置，形成城乡、区域之间互动互补长效机制，搞好农村人居环境综合整治，促进农村一二三产业融合发展和农村生产、生活、生态协调发展[4]。
3.4改善决策机制，发挥公众参与
全域土地综合整治关系当地公众的切身利益，最大程度发挥当地公众参与综合整治，成为关键因素。在规划设计阶段、实施阶段和后期管护利用阶段，制定切实可行的公众参与和决策机制，既能减少矛盾纠纷，又能发挥公众积极性，良性互动地促进试点工作顺利有序地开展。
3.5将项目管理纳入绩效管理，编制绩效评价方案
绩效评价是保障项目顺利实施推进的关键，是保障项目按时保质完成的驱动力。建议自然资源质量监督管理部门尽快编制绩效评价方案，将评价结果纳入绩效考核中，将评价结果作为自治区级奖补的重要依据，同时作为考核各县工作成效的依据[5]。
结束语
综上所述，全域土地综合整治作为以乡村地域系统的时空特征与演化规律为基础、以政策驱动下特定地理空间的“社会一生态”系统格局与过程为对象、以可持续理念引导下土地利用决策为目标的新兴命题，未来研究前景广阔。但同时
参考文献
[1]孙娟,王洪新,柳拥军,郭荣彬,甄勇.基于全域土地综合整治视角下的村庄空间布局规划[J].城市建设理论研究(电子版),2019(36):9.
[2]刘敬财,王炳华,刘斯琦,孙艳.全域土地综合整治视角下村庄空间优化对策[J].乡村科技,2019(33):37-38.
[3]杜俊娜.对实施全域土地综合整治的思考[J].农业与技术,2019,39(09):178-180.
[4]农发行浙江省分行课题组,樊荣.探索支持全域土地综合整治新路径[J].农业发展与金融,2018(12):30-33.
[5]沈国明.立足乡村发展目标推进全域土地综合整治[J].浙江国土资源,2018(10):16-18.