陈谦
娄底市规划设计研究院 湖南省娄底市 417000
摘要：国土空间规划是对自然资源的空间利用的科学配置，国内国外双循环的是资源利用的经济发展背景，土地要素市场化配置是国务院颁布的政策基本要求，本文介绍了如何看待国土空间资源属性，考虑市场流转配置需求，针对市场自由化配置方法来考虑国土空间规划的规划方式及规划的理解。
关键词：土地要素市场化配置 国土空间规划 自然资源 政策解读
2020年疫情发生以来，中共中央国务院（2020年3月30日）颁布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“意见”），其中土地要素市场化配置 是重要的一个方面。自然资源和国土空间规划是要素市场化配置的重要环节意义凸显。梳理国土空间资源，促进土地要素有序流动，建立和保障保障市场化配置便成为国土空间规划的重要任务。
1、国土空间规划的视角由单一要素向全要素转变。
原有国土空间规划，他的视角是以城市为主体，重点以城镇建设用地和城市发展规模作为城市发展的单一要素规划模式，现在的国土空间规划，它是由单一要素向全要素转变，山水林田湖草均是全域全要素，都是国土空间规划所要转变的考虑的内容。因此，原有的城市总体规划，着重考虑城市发展的终极状态，以城市建设用地规模和城市远景目标作为重点考虑的内容，现行的国土空间规划，她是以全要素“山水林田湖草”作为作为总体考虑的内容，统筹考虑城市发展与生态保护之间的一个平衡关系，因此，规划视角是由单一要素向全要素转变的一个过程。
最近产生的大象北进昆明的事件，从侧面也反映出了动物界自然和人类生活的一种相互关系，是否可以考虑给野生动物的这个领地活动更大的保护空间，同时协调我们城市发展和自然生态之间的一种相互平衡。在国土空间规划中，考虑自然生态，农业活动，与人的空间交融，也是一种多要素视角的转变。
2、管控方式转变，由目标型向过程型转变，更符合要素集聚与流动的客观规律
随着我们解决脱贫攻坚，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家发展向新的阶段迈进，科学认识城市发展的各个阶段。城市发展面临着由代有扩张性发展向存量土地发展的一个转变。那么就带来了一个新的情况，体现在人口七普的数据统计上，城市人口流动和上一阶段城市发展的目标发展目标不匹配的问题，一线城市人口猛增，三四线大多呈人口留出状态。在原有城市总体规划中，能达到规划规模和未达到原规模的城市同时存在。城市发展的好不好，城市的城市功能以及拓展、各项要素集聚不一定按照原有规划实现。这里面市场化的配置的力量起到重要，甚至决定性的作用。
因此，需要转变思想的是：就是所有的城市在发展的过程中并不一定按照城市增长的目标能够预期实现。超规模发展，就会出现城市病，低于规模发展，鬼城现象凸显，因此，尊重市场化配置的力量，将划定城镇边界，适当控制规模，保留发展弹性很有必要。城镇建设土地供应与经济发展相同步。尊重市场化配置对科学供地有重要意义。规划将由原来的规模目标树立型，向发展要素按照城市规律分期供应型转变。
3、充分理解自然资源概念，为要素市场化配置是趋势。
自然资源不仅仅是建设用地，山水林田湖草都是一种具体资源。我们的关注点不能仅仅关注国土建设用地单一资源。习总书记提出绿水青山也是金山银山，以及我国做出的碳达峰，碳中和的庄严承诺，这表明自然资源同样能成为绿色的资产，不仅仅是建设用地，各种要素的资产化管理逐步会成为一种趋势。
“意见”指出“建立健全城乡统一的建设用地市场。加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相关制度规定。”强调建立健全城乡统一的建设用地市场，这意味着，需要构建城乡统一的建设用地市场。既然是市场，乡村建设用地终将会入市，获得价值，另外，既然是市场就有流动。是否意味着土地整理，和乡村建设用地的片区流转，因此，土地要素的市场化配置，含义很丰富，也预示着今后全域自然资源的市场化构建正在路上。
引申开来，除了建设用地的市场化配置，农业和碳汇的市场化配置方案是否已在国家政策的酝酿中。也很值得期待。所以，全域自然资源要素合理管控、科学利用，也是国土空间规划规划方向。
4、以空间规划角度深刻理解土地要素素市场化配置的重要意义
“意见”重要阐述几个方面，首先是建立健全城乡统一的建设用地市场，其次深化产业用地市场化配置改革，鼓励盘活存量建设用地，和完善土地管理体制。
建立健全城乡统一的建设用地市场，其作用和影响深远，目前，国有建设用地市场以国有土地为主，国有建设用地的稀缺属性无形中起到了推高地价，间接推高房价的效果。加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，将农村集体经营性建设用地入市，将起到增加土地资源供应，起到蓄水池效果。对缓解地价涨幅，保持房价稳定具有潜在意义。
其次，“意见”提出：“深化产业用地市场化配置改革。健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。”在国土空间规划的理解就是顺应城市发展的客观规律，产业用地混合利用，腾笼换鸟。除了生活居住需要明确用地的单一性质以外，混合产业用地的规划布局和利用，用地兼容性特征将越来越明显。园区建设的用地科研，生产以及混特征将逐步显现。在城市空能构建过程中，城市产业用地的退二进三，城市棕地的混合利用将成为重要的方式。
鼓励盘活存量建设用地。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。
“意见”提出完善土地管理体制。完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记。推动制定不动产登记法。这意味着在国家层面，将启动建设用地的流转，碳汇流转的体制机制的一系列立法，制度以及机制的探索。不仅为将来的空间利用奠定基础，也为将来避免浪费自然及社会资源，避免“鬼城”的出现，国土空间额规划和控制也在实时的监控，调剂，控制管理的手段和机制方面有了不一样的方法和意义。
3 结语
《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，是一份里程碑式文件，其中土地要素的市场化配置思路是以人的活动为基础，以经济和市场要素需求考虑，以空间生态底线资源管控为主要核心，强化生态空间和基本农田保护，以构建“三生空间”和谐发展共融为主要内容和目标，基于“生态保护、市场配置，协调发展，科学布局”理念下的国土空间规划，从建设用地资源，国土存量资源，城市和乡村建设统一协调共进，从而推动了城市发展、乡村经济、社会与环境的协调发展。
参考文献
[1]、《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》