孙晴
（广东省城乡规划设计研究院有限责任公司，广东广州，510000）
摘要：2021年2月，国家出台系列政策，要求把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。如何有效缓解城乡差距，引导人才、产业、资金等要素向乡村集中，助力实现乡村振兴，这个问题具有深远的思考意义。本文重点从国土综合整治与生态修复的内源动力、整治模式和实施路径等方面进行思考，为后续落实国土空间规划提供依据。
关键词：乡村振兴；国土综合整治；生态修复
乡村要发展，土地要素是关键，而新一轮国土空间规划国家将严控新增建设用地规模，有限的规模指标侧重于保障城镇发展，乡村发展注定要探索“土地存量”撬动“发展增量”的路径，而国土综合整治与生态修复作为落实空间规划要求、优化空间结构、提升用地质量的重要抓手，可有效解决“发展缺空间、用地缺指标、补充缺潜力”的现实问题。
1 国土综合整治与生态修复的内源动力
国土综合整治与生态修复是对传统土地整治手段的再次升华，旨在应对单一要素、单一手段无法解决综合问题的壁垒，是统筹山水林田路草沙等要素系统治理、推进城乡融合、实施乡村振兴和落实生态文明建设的重要举措[1]。其内源动力主要体现在探索经验丰富、现实迫切需要和政策鼓励支持三个方面。
探索经验丰富。建国以来，我国对土地整治开展了系列探索和实践，土地整治的内涵不断丰富、外延不断扩展，现已基本形成了一套有组织、有系统、有规划和有模式的国土综合整治与生态修复体系，可以成为统筹城乡高质量发展和实现乡村振兴的重要抓手。
表1 历年来我国土地整治的探索
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现实迫切需要。当前，不断加剧的乡村衰落现实和乡村振兴的国家战略要求之间的矛盾，已俨然成为推动国土综合整治和生态修复发展的重要动力。乡村要发展，核心是人（人才）、地（规模）和钱（产业），但现实却很骨感：一是数亿农村劳动力的人口迁徙、进城务工，致使劳力空、人才空、产业空、住房空等“四大皆空”，进而衍生了生态环境破坏、生态质量恶化、耕地碎片化、建设无序化和土地利用粗放化等系列现象；二是新时期国家严控新增建设用地规模和指标，所有区县基本都面临“发展缺空间、用地缺指标、补充缺潜力”等问题。因此，只有通过国土综合整治和生态修复的手段，整合各类资源布局，解决耕地占补、林地平衡和新增建设用地等系列稀缺指标问题，继而保障产业用地需求和留住人才，助力乡村振兴的实现。
政策鼓励支持。2018年起，国家对新形势下的乡村发展做出了新定位和新要求，给予全域土地综合整合一系列政策扶持[2]，多元的政策红利，为后续国土综合整治和生态修复发展提供了最有利的推动力。
表2 相关政策支持事项
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2 国土综合整治与生态修复的整治模式
国外的土地整治模式虽在方式和特点上各具特色，具有明显的地域差异，但在规范化管理、整治理念、整治重点和以人为本等方面存在一致。国外相对前沿的国家，基本均有成熟的支撑法规体系，规范化管理土地整治工作全流程；整治理念上体现了系统整治和生态协调；整治重点侧重于农地破碎化规整和生态景观修复；以人为本，重视资本向农村地区投入，促进城乡均衡发展。
表3 国外土地整治模式
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目前，国内各地在国土综合整治与生态修复的整治模式方面进行了诸多探索，尤其是浙江省开展的“千万工程”更是走在全国前列，对比来看，实施成效比较明显的，主要有以下特点：由政府牵头主导，引导外部资本和村民集体共同参与；整治重点要注重系统性，统筹农地规整、生态修复和设施完善，发挥规模价值；整治方式要注重“土地整治+”，与生态保护、粮食安全、产业发展、乡村治理和文化挖掘等方面结合，形成个性和特色。
表4 国内土地整治模式
3 国土综合整治与生态修复的实施路径
中国的国土综合整治与生态修复的实施，要充分发挥政府的主导作用，在国土空间规划和村庄规划的指导下，充分调动财政、自然资源、农业、林业、水务等多部门协作，吸引多元资金，以乡镇为基本实施单元，进行全域规划、整体设计，运用综合性手段统筹推进农用地、低效建设用地和生态保护修复，推进耕地保护和土地节约集约利用，一二三产融合发展用地问题，改善农村生态环境，助推乡村振兴。
强化组织建设，形成政府主导、上下联动的实施机制。地方人民政府要负责全域整治工作，涉及组建专班、设置激励措施、协调部门协作、明确责任分工、确定整治方向、给予政策支持、明晰整治模式、时间节点推进；自然资源主管部门主导全域整治工作，包括编制规划方案、抓乡镇落实以及监管实施全流程；乡镇政府具体推进实施整治工作；村民集体和外部资本参与整治工作。
突出规划引领，做好衔接，统筹安排各类空间布局。以国土空间规划编制为契机，衔接做好村庄规划，强化规划引领，因地制宜，多样化确定整治模式，如整村搬迁集聚型、农田垦造整理型、旧村改造提质型等，统筹谋划和安排生态、粮食、民生、产业和基础设施布局，以国土综合整治为抓手，协调好保护与发展的关系，保障用地落实，促进土地资源要素的流通，形成各具特色的美丽乡村集群，助力实现乡村振兴。
探索筹资模式，多元聚力，为工程实施提供资金保障。因地制宜，探索多种筹措资金的模式[3]，如水田或规模指标交易、专项资金申请、土地入股作价、经营性建设用地抵押和社会资本激励等一种或多种联合等模式。同时，适当制定激励奖励机制，将国土综合整治和生态修复实施成效作为考核，予以实施主体一定奖励。
参考文献：
[1]陈秉钊.生态文明新时代的空间规划[J].城乡规划. 2019(02)
[2]王威,贾文涛. 生态文明理念下的国土综合整治与生态保护修复[J].中国土地. 2019(05)
[3]王军,应凌霄,钟莉娜. 新时代国土整治与生态修复转型路径与策略[J].自然资源学报. 2020,35(01)