张建
黄石市城市规划设计研究院 湖北黄石??435000
摘要：新型城镇化背景下，传统粗放的城镇土地利用模式难以为继，控制城市规模、优化空间格局已成为当前国土资源管理的重点工作之一。城镇开发边界划定成为新一轮国土空间规划的前提与保障工作，也是优化国土空间资源配置的重中之重。本文首先阐述了城镇开发边界划定的价值，其次明确了新时代国土空间规划的相关政策，再次分析了影响城镇开发边界划定的重要因素，最后提出了适用于新时代国土空间规划要求的城镇开发边界划定方法，仅供相关人士参考。
关键词：城镇开发边界；国土空间规划；土地利用
前言：国土空间规划是国家建设发展的战略性任务，我国国土空间规划步入到了全新的发展阶段，在规划方法层面，城镇开发边界代替了原本的“规划区”。这在一定程度上提升了国土空间规划效果，对于城镇开发建设具有重要指导作用。新时期，要进一步优化城镇开发边界划定结果，需结合新时代国土空间规划要求，进行城镇开发边界划定方法的全面创新。
1城镇开发边界划定的价值
城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设，重点完善城镇功能的区域边界。城镇开发边界的划定不仅提升了土地资源的利用效率，而且顺应了国土空间规划的全新要求，其在构建科学、合理生产、生活、生态空间格局的基础上，有效地促进了我国生态文明建设和社会的和谐、稳定发展。
2新时代国土空间规划的相关政策
2013年，出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建立空间规划体系，对城镇的生产及生活，周边的生态及环境资源进行边界划定，并实际落实相关管控；12月，中央进行了城镇化工作会议，指出要加快对每个城市的开发边界规划，尤其是特大城市。
2014年，国土资源部与住建部开始对城镇开发边界划定进行落实工作，选择了首批试点城市，即三大城市群，常住人口超过五百万的重点城市。
2017年，《省级空间规划试点方案》出台，明确提出“三区三线”的设定，即城镇、农业、周边生态三区，生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田三线。此次划定与以往的规划协调、图斑挪腾、图面整合等划定方式不同，是在全面对国土空间进行摸底的前提下，以主体功能区规划为指导所进行的规划方案制定，且着重对城镇开发的强度进行管控，确保控制线能够精准落地。
3影响城镇开发边界划定的重要因素
3.1扎实开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价
通过“双评价”，对自然资源和生态环境本底条件开展综合评价，识别城镇发展的限制因素和突出问题；城镇开发边界划定应识别城镇建设适宜区，避让城镇建设不适宜区，明确城镇建设的最大合理承载规模和能够承受最大数量人口的各类社会、经济活动能力。
3.2分析经济发展阶段和发展水平
充分贯彻《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》精神要义，深入领会主要任务、发展愿景、扶贫攻坚、创新发展、产业升级和规划实施等。
3.3合理预测人口规模增长趋势
依据人口普查数据、科学合理预测区域总人口、人口增长规模和城镇化率，人口规模作为规划城镇建设用地的重要支撑。
3.4分类确定人均建设用地标准
由于城镇开发边界内包括城市、建制镇、开发区等功能区，各种功能区城镇化阶段各有不同，需分别考虑用地标准、分类测算。同时要充分考虑科技手段的不断进步，智能化的广泛运用，局部区域人力资源依赖将降低。各地需根据功能定位、发展阶段、发展水平对城镇开发边界划定进行科学调整，以顺应时代发展并与时俱进。
4新时代国土空间规划要求下城镇开发边界的划定方法
4.1制定边界划定计划
按照新时期国土空间规划要求，对城战开发边界划定执行以下步骤：（1）按照双评价结果，将城镇边界建设适宜区进行划定，按照国土空间规划评价原则，进行适宜区域的划分，确定可开发空间的范围。（2）经过双评估，明确城镇开发边界的特点，了解城镇开发所面临的主要问题，结合开发范围划定城镇需要集中建设的区域，设定为允许建设区域。（3）城镇边界开发需要始终坚持生态环境保护的原则，明确城镇开发范围中生态保护元素以及管理元素，明确国土空间内约束空间范围，对生态保护空间进行划定。（4）城镇开发边界的划定要坚持城镇发展，确定城镇发展定位以及战略目标，对空间发展现实需要进行预测，根据城镇发展现状，预留出战略性发展空白区。（5）综合考量战略空白区、地底线以及生态保护空间，将生态保护红线外的空间划定为有条件建设区。（6）将有条件建设区以及集中建设区相叠加，进行适当规整，保证不同类别规划相互协调，最终得到开发边界划定方案。
4.2明确规划约束条件
首先将某市近几年建设用地、发展数据、路网规划等数据整理收集，建立情景模拟的模型。在模型中表现出生态环境、交通规划、人口经济对城市发展的影响，量化变化因子，作为纳入条件，对城市发展变化进行模拟。通过对影响城市发展的因素分析，可以确定约束条件。首要条件为限制条件，包括对城市空间发展和阻碍的条件，如法定保护地、生态保护空间、农田空间、文化遗产地、地形限制等条件，这些条件对城市空间开发产生直接影响，需要按照政策和规范进行量化赋值，指导空间划定。其次为发展条件，也就是对城市空间开发具有推动作用和引导作用的条件，主要包括交通枢纽、人口经济、交通规划、政策条件等，上述条件经过量化赋值，以确定城镇开发空间划定范围。
4.3利用人工智能推演划定结果
如今我国正面临着城镇化发展和全球化发展，社会经济政治正处于变革阶段，城市发展的不确定性强，城市空间布局以及边界划定均需要能够应对不同变化情况，边界划定需要提前为不确定要素预留充足空间。设定的模拟情境要求不考虑人为因素干预，按照社会和自然发展规律设定。同时也需要重点考虑城市经济特点、地理环境、人文背景等特征，规划重大项目以及区域发展战略，均需要可考虑到上述因素，设计情景模拟模型，最终形成城市空间发展布局。可积极利用人工智能神经网络算法，通过对不同情境模拟的结果，可以了解到在没有人工干预的情况下，生态廊道被占用，不利于生态环境的发展。要求城市扩张注意保护生态廊道，对城市布局进行优化，规避生态保护区。同时经济开发区的规划需要考虑经济产业发展，注意和城区生活功能的联系，按照产业发展配套区域，调整城区用地和经济开发区用地增速的比例。根据模拟结果能够指导开发边界划定。模拟结果指导开发边界划定注意规避文化遗迹以及生态保护区，如今城市建设用地紧凑，用地边界不规则，城区存在较大空隙。针对常见问题，需要综合考量生态红线等因素，对城市开发边界进行修正，在生态保护和城市空间开发上保持平衡。
结语：
综上所述，城镇开发边界划定要平衡三区三线关系，符合不同层级规划衔接原则。城镇开发边界的划定要经过设定约束条件，使用人工智能神经网络进行情景模拟，充分保护生态空间以及农田空间。面对新时期国土规划的要求，划定城市边界应当严格遵守三区三线原则，围绕“两个一百年”目标，处理好生态、生活和生产空间，为环境和经济的双向可持续发展奠定基础。
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