袁子奇
佛山市规划测信总院有限公司
摘要：粤港澳大湾区大战略提出后，湾区内各城镇均在积极思考如何融入大湾区格局，走出一条新发展道路。本文以顺德西南片区为例，针对湾区核心区的外围城镇，提出了区域统筹、空间布局、土地开发等方面的规划策略，供同类型城镇地区参考。
关键词：粤港澳大湾区、核心区外围城镇、区域统筹、战略留白
一、前言
顺德西南片区位于佛山市顺德区西南部，主要由勒流、杏坛、均安三个镇街构成，是顺德区主要的生态保育片区，生态本底资源较好，但发展相对落后。粤港澳大湾区战略提出后，顺德西南片区的发展迎来了新机遇，但其在湾区竞合的新格局中，属于核心区的外围城镇，需要针对性的思考该片区借力湾区，实现高质量发展的规划路径。
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图1 顺德西南片区规划范围示意
二、核心区外围城镇的定义
粤港澳大湾区发展纲要提出，未来湾区将由广佛肇、深莞惠、珠中江三大城市圈构成，而广州、深圳、珠海、香港、澳门将成为湾区重要的核心城市。而在紧临核心城市外围的城镇，可被称为核心区外围城镇，以顺德西南片区为例，其距离广州仅1小时车程，距深圳2小时车程，东侧又紧临顺德中心城区，是典型的湾区核心区外围城镇。
三、顺德西南片区现状问题分析
（1）偏——是顺德区的西伯利亚
顺德西南片区远离顺德区国道G325和G105城镇主要发展轴，长期被边缘化，处在顺德中心城区的边缘地区。
（2）绿——是顺德绿肺，水乡特色浓郁，是基本农田保护的重地
顺德西南片区外围被东海水道、顺德支流、容桂水道包围，内部水网密布且互相连通，水乡风情浓郁。顺德西南片区的农林用地（桑基鱼塘）占比约50%，鱼米之乡特色鲜明，在珠三角弥足珍贵。
（3）低——地均产出低，开发强度低，经济密度低，人口密度低
西南片区在发展初期，在顺德区的经济总量相对靠后，近年有了较大改观。其中杏坛镇2011年GDP排名第8，2015年排名上升至第5。勒流街道2011年GDP排名第5,2015年排名下降至第7。均安镇则排名始终靠后。
顺德区北部、东部片区建设用地比例均达到了六成左右，而西南片区建设用地规模占比仅为30.28%。
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图2 顺德十镇街GDP排名变化示意图 图3 顺德各片区土地开发强度示意图
顺德西南片区现状企业的品牌、产值、园区形象低，其中，约80%工业区产值规模集中在20亿元以下，主要分布于各村工业园内。
顺德西南片区88%工业用地的地均产值未达到顺德区的平均产值（即45亿元/平方公里）；66%工业用地的地均产值在15亿元/平方公里以下。
（4）大——可连片开发利用土地规模大
顺德参与下一轮区域竞争，关键“瓶颈”是土地资源的稀缺。顺德西南片区的土地与空间承载着未来产业发展的新梦想。西南片先行发展区占地面积115平方公里，其中现状已出让用地304公顷；近期可直接使用面积1669公顷；拟新征用地面积2369公顷；存量改造用地面积1144公顷，可开发的土地资源充足。
（5）散——城市建设亮点多，但布局分散
从现状发展条件来看，顺德西南片区已形成了一些建设亮点。如规划区西侧已建成了顺德新港，未来有望成为顺德内河第一大港。规划区规划有肇顺南城际铁路穿过，并在东部、中部分别设有一处站点，西南片区通过城际铁路，可快速对接深圳、广州等湾区核心城市，进入了湾区核心都市圈的1.5小时经济圈；佛山高新区顺德园区有一部分位于规划区中部，其一期园区已初具规模。但上述建设亮点在空间布局上较为分散，集聚效应不明显。
四、顺德西南片区面临的主要挑战
（1）新区开发建设对传统生态水乡的挑战
对于西南片区来说，生态保护和合理开发利用同等重要，西南片区的开发强度远低于顺德其他片区，因此承担了顺德大量的基本农田重任，在过往的规划中，西南片区承担了区域绿心的重任，是重要的生态保育区、水源地和小气候调节区，是东部和北部片区的后花园。
随着珠二环、太澳高速、佛山一环、江顺大桥等一系列的交通设施的落地，顺德西南片区可快速融入珠三角两小时生活圈、广佛肇与珠中江两大经济圈。曾经的“西伯利亚”面临华丽转身的重大机遇。在下一轮的开发建设中，规划需要思考开发与保护的矛盾怎样防范。
（2）统筹开发对多利益主体的挑战
顺德西南片区核心区由杏坛镇、均安镇、容桂、大良街道的各一部分构成。这些镇街过往的发展各自为政，形成产业集聚的专业镇。各镇发展呈现出相对的独立性，相互之间缺乏协同。
2016年12月28日，顺德区西南片区发展建设管理委员会成立，拟整体统筹推进规划管理、招商引资、重点项目建设、项目资金统筹和国有资产等。但不同镇街主体的发展阶段不同，需要解决的问题不一，发展诉求各异。片区的一体化打造，无法避免功能的调整、土地的让渡等，各主体利益如何平衡，目前缺乏各主体均认同的做法。
（3）集约发展对“半城市化”的挑战
顺德西南片区“半城市化”特征浓郁，乡村社会特色鲜明，城乡冲突与融合并存。集体土地直接城市化，大量直接用于工业用地的发展，带来了城市风貌和乡村品质的恶化。大量的建设用地资源被低效利用，土地开发粗放，地均产出低。原有乡村的风貌被侵蚀，乡村与工业用地交织，半城半乡，整体开发呈现“夹生” 的状态。同时片区产业布局分散化、空间开发破碎化的现象严重。
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图4 顺德西南片区土地低效利用的实景
为集约利用土地，势必要推动片区村庄和村级工业园的整合，但集体土地在整合开发时，产权不统一，经营者复杂性，导致村居工业区的改造难以“摆平”；普遍面临招商引资难等问题。在政策上，存在着违法用地、工业园无土规等问题；在市场动力方面，则存在“工改工”成本难以打平，土地整理成本高等问题。几个因素的叠加使得村级工业区改造推进困难。
五、湾区核心区外围城镇的规划策略
（1）依托区域大交通，积极融入大湾区
从日本东京湾区的建设实践来看，发达成熟的湾区将通过发达的高铁、城轨以及地铁线路构成轨道交通网。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要加快基础设施互联互通，实现湾区主要城市的轨道交通一体化。因此规划提出要重点利用好两个城轨站点，围绕站点布局高新产业集聚平台，让西南片区的新型产业站在湾区区域合作的进沿。
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图6 肇顺南城际铁路联系区域示意图
此外，综观世界主要湾区的发展经验，发达的港口群是大湾区立足世界之本。而西南片区西侧的顺德新港是招商局国际布局内河航运第一港，有望成为深圳、南沙的主要喂给港。因此，规划提出围绕顺德新港打造区域综合物流枢纽，利用其航运优势，打造”顺货顺运”综合航运平台，同时还可与湾区自贸区合作，建设“内河港自贸试验区”。
最终西南片区依托两站一港，可形成东中西三大综合发展平台，包括东侧的创智创新发展平台、中部的产城融合衔接平台与东侧的临港经济发展平台。
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图7 顺德西南片三大综合发展平台示意
（2）区域统筹，融入顺德产城融合大格局
湾区核心区外围城镇普遍面临着如何统筹分散的片区，是否要打造强中心的矛盾与问题。规划认为，湾区核心区外围城镇一般离中心城区较近，且通过轨道、高速公路、快速路等可快速对接核心城市，若建设新中心，必然造成区域层面的功能重复与土地浪费，影响片区的发展进程。
规划提出西南片区应立足顺德，积极的融入顺德“井”字形产城融合大格局，规划区自身无需建设新中心。具体而言，即强化东西向交通联系，使西南片区成为顺德南部东西向产业发展轴上的重要一环，通过强化东西向的交通衔接，形成从南沙到顺德新城，再到先行发展区的广佛第三条黄金走廊。
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图8 顺德西南片区区域统筹发展示意图
（3）立足湾区，突出生态与文化特色
在新一轮的湾区竞争格局中，各地市的高新产业集聚平台层出不穷，各大平台要在激烈的湾区竞争中立住阵脚，需要有足够的优势。园区竞争不仅看“硬环境”，更看“软”环境。湾区背景下，各发展平台的竞争要素呈现由浅入深，递进发展的特点，大部分发展平台主要关注政策、配套，基础设施等硬环境，而少数的成功园区在生态、文化方面特色明显。
西南片区的产业是基础，生态是优势，文化是亮点。西南要发展，产业是基础，产业要做强，一定要特色化，而特色化产业的引进，除了靠“硬环境”，更要靠生态、文化方面的软实力。
顺德北部正在打造潭洲湾国际创新带，对标国际，聚焦创新。东部正在推动城市升级+产业升级。为此，西南片区应寻求差异化、特色化发展，即要服务于顺德区的整体发展，又要支撑顺德北部、东部城市升级，打造生态示范区、文化本源地、健康宜居产业新城。
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图9 顺德西南片区区域分工特色示意图
（4）慎重开发、战略留白，有序推进园区开发
作为湾区核心区外围城镇，由于与核心城市尚有一定的时空距离，因此在近期的湾区竞合背景下，面临的挑战大过机遇。为此，规划提出“守住优势，积极作为，慎重开发”的实施策略。即一方面，坚持守住先行区在土地储备、生态环境方面的优势，慎重出让土地，防止低效开发；另一方面，积极作为，进一步加强生态文旅建设，强化基础设施及公共服务配套，提升西南片整体竞争力，等待优质项目入驻。为应对未来发展的不确定性，规划创新性的提出了战略留白的开发策略，划定了约17平方公里的留白开发区，近期不开发，等未来重大项目明确引进后再建设，为西南片发展留出战略空间。
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图10 顺德西南片区战略留白区域示意图
六、结语
综上所述，顺德西南片区是湾区核心区外围城镇的典型代表之一，该类型区域普遍存在着发展边缘化，空间破碎化，开发与保护矛盾突出，空间整合开发难度大等问题。本文在站在粤港澳大湾区战略的大背景下，对湾区核心区外围城镇的规划策略进行了初步的探索，总结出依托大交通集聚高新产业，强化区域统筹，找准自身定位，突出生态与文化特色，慎重开发、战略留白，有序推进片区建设等一系列的规划策略。这些对未来同类型区域开发具有一定的借鉴作用。
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