李洁
沂南县自然资源和规划局，山东 临沂 276300
摘要：本文主要探讨土地储备和城市规划良性互动的方法。而两者的良性互动能够促进经济的极大进程。本文开始将土地储备和城市规划两大问题摆出来，论述二者的关联与矛盾，分析了一些尚未解决的现状难题，比如土地储备运作与城市规划脱节的矛盾等。最后，针对这些问题，对促进土地储备与城市规划之间的良性互动提出了几点看法，态度中肯，论述也颇具说服力。
关键词：土地储备；城市规划；良性互动
我国土地资源紧缺，现在对土地资源的合理利用以及利用效率也不太理想。土地资源与身居来便具有“经济基因”和“财富标识”，政府要实现土地资源的保值、增值和变现，离不开城市规划和土地储备。城市规划是土地资源变现的基础和前提条件，土地储备是土地资源变现的平台。以城市规划为依托，建立土地储备与城市规划之间良性互动关系，对于促进我国城市经济发展有重要的推动作用。
一、土地储备与城市规划之间的关联与矛盾
土地储备，是指各级政府采用收回、收购、征用等方式获得土地的使用权，并对土地进行储备，向社会提供土地作为建设用地的行为。
城市规划是对城市的发展建设进行研究、规划和合理布局，对城市中的各项各类的建设项目进行综合部署的设计，它是实施城市建设前的提前设计，作用类似于城市建设前的“蓝图”作用。
土地储备与城市规划是两个大问题，它们均因为对于土地的使用问题而产生关联，两者主要问题的体现有以下几点：
（一）土地出让受限于城市规划
土地储备的目的在于更好地合理利用土地。城市规划需要建立在城市基础构成上作整体规划，土地出让的使用和建设会受到规划项目性质的影响。城市规划要制约土地出让，土地出让受限于城市规划，同时又不能满足市场对土地多能性的需要，这就是土地出让难的根本原因。
（二）旧城改造的新土地储备与城市规划的矛盾
城市改头换面，创新发展，少不了对旧城的改造活动。对旧城的重建和改造中，新的土地储备由此诞生。然后，旧城可能拥有原有的区域优势，隐藏较大的商业价值。旧片区，尤其是面积小的区域，极易引发城市规划和土地储备的矛盾问题。
同样一个片区，城市规划是从交通、配套的角度加以考虑衡量，而土地储备却着眼于区域的未来商业价值。角度不同，建设改造的方向完全不同，因此两者产生了矛盾导致旧城改造区建设的延后和停滞。
（三）土地储备影响城市规划质量和效果
土地资源的稀缺也造成了土地储备的有限性。土地储备先于城市规划，主要由土地储备机构在城市发展方向上和城镇开发边界附近成片储备土地。土地储备和城市规划衔接的连贯性无从保证，影响着土地的再投放和资金回笼。
土地纳入政府储备后，土地进入市场的先决条件就是城市规划条件的“出炉”，否者没有城市规划，土地不能进入市场。土地进入市场受阻，会延长储备时间，增加资金压力。为后期的不当操作埋下伏笔，由于资金没到位，最后只有为了经济效益牺牲城市规划，最后项目的城市规划效果可想而知。
（四）土地储备运作与城市规划脱节
土地储备机构在实际操作中，存在先行土地储备，后补规划选址审批手续的情况存在。土地储备本应根据城市规划的具体条件而定，需要对用地面积、规划性质、开发强度、成本收益核算等进行全面调研。“|先斩后奏”的土地储备使土地的征收充满盲目性，后期也必然会造成土地储备的资金浪费。土地储备运作与城市规划的脱节最终要受制于经济效益，再次牺牲城市规划，而不得不重新进行调整，出现土地储备倒逼城市规划的现象出现。
在土地储备和城市规划业务融合、机构合并、土地储备体制机制改革的新形势下，以城市规划为依托，建立土地储备与城市规划之间的良性互动关系，是实现经济效益更大化的正确路径。
二、新形势下土地储备与城市规划的良性互动
土地储备离不开城市规划对于整体性的考虑，而城市规划必然要参与到土地储备中，从而两者相互配合，实现土地资源的合理使用。
（一）土地出让计划已然无法满足城市建设需求
过去的模式，土地出让管理以城市建设需求为基础，强调控制用地总量，没有对土地空间进行科学的定位，土地计划粗放笼统。事实证明，土地出让计划已然无法满足日益加快的城市建设需求及进程。城建部门应该重新审视土地出让计划，并且科学创建新的能够适应城市需求的土地出让计划，以城市规划为依托，实现土地资源的精细化管理。
（二）加强土地储备与规划部门的有效衔接和互动反馈
土地储备必须以城市规划为依托，因此土地储备计划前期，就必须与城市规划部门进行衔接，并充分交流，形成意见，整理归档。由专人专员完成土地规划的审批工作。土地储蓄部门和城市规划部门要打破壁垒和隔阂，及时沟通和更新信息，比如项目的投资能力、市场趋势等等，加强合作与协调，进一步沟通，交流意见，达成共识。
（三）促进城市规划在土地储备中的积极作用
1.城市规划必然参与和影响土地储备
土地储备的进行过程中，将城市规划的需求责无旁贷的纳入考虑。城市规划注重合理用地，土地储备必须考虑到这一点，并且遵循此原则；考虑土地使用的长远性，正确选择土地出让方式，使土地在城市规划和城市发展中发挥促进作用。土地出让后仍然要对土地开发方进行实施监管，引导开发方合理开发利用土地，对于违规不符合要求的用地单位要及时实施整改，绝不能置城市的整体规划于不顾。
2.城市规划指引土地储备
城市规划使土地储备更趋明确化。城市规划对旧城区的改造方式和内容决定了土地储备的用途，验证开发商的方案可行性。城市规划决定了土地储备、土地开发利用需要全局的眼光，因此土地储备、土地开发不能只考虑经济利益，牺牲城市的规划和全局。土地利用和城市规划建设应该有机结合在一起。
3.城市规划符合总的土地储备和土地规划
城市规划与土地规划的范围不同，城市规划是区域的一个部分，土地规划则是指大范围的区域，建设用地、耕地、林区都包括在内的整体规划，两者的区别在于一个是局部，一个是整体。特别注意土地规划或土地储备是一个全局的概念。作为局部概念的城市规划要符合总的土地规划、土地储备。土地储备规划是确保城市规划建设的保证。
4.城市规划实现土地储备的高效利用和合理分配
城市规划实现了土地资源的合理配置。城市不同区域、不同地段的土地具有不同的价值，因为其对应的土地价格不同。土地资源的配置原则，一般采取的就是将投资回报率高的产业，布局在土地价格较高的区域。城市规划还需要结合对这些地块及修建于地块上的产业配置基础设施等配套。城市规划的需求促进了土地资源的科学配置，城市规划要满足人类居住的各种需求，科学配置土地资源，形成合理的城市空间结构，为土地储备创造良好环境。
结语：
新形势下加强土地储备与城市规划的良性互动，土地储备在城市规划的指导下进行，将城市规划的要点要素考虑其中，合理确定各类用地的空间区位，理性科学的布局用地空间，完善基础设施与公共配套设施。构建土地储备与城市规划互动的相关体制，加以政府的积极有效引导，推动城市化规划相关措施的有利实施。
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