苌 兴
宁波市自然资源整治储备中心 浙江宁波 315000
摘要：土地储备制度是我国土地管理制度的重要组成，在国土空间规划背景下，对土地储备管理制度与技术有了新的要求。首先，土地要素是国土空间规划实施的基本要素；其次国土空间规划确定了土地储备的空间，是土地要素管理向精细化、高效化转型的方向。
关键词：土地储备，国土空间规划，计划管理，数字化
土地储备制度是我国土地管理制度的重要组成部分。上世纪90年代上海成立全国第一家土地储备机构，通过市场化的运作方式，实现政府对土地供给的宏观调控，经过二十年的发展与完善，土地储备在土地技术基础理论发展、促进节约集约用地、保护土地权利人权益等方面发挥了重要作用。中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，自国土空间规划体系建立以来，强化生态文明理念、统筹全域全要素空间成为规划关注的重点方向，土地储备作为统筹土地要素的重要手段在新时期也应与国土空间规划构建起更为密切的关系。
一、土地储备与国土空间规划之间的联系
1.土地是国土空间规划实施的基本要素
根据自然资源部于2019年5月23日发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国家空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’。”土地资源是规划实施的重要载体，具体来说，就是对不同的地区、不同功能的土地，进行精准定位，以生态文明建设为目标，实现空间用途管制，持续推动城乡协调发展。
2.加强规划与实施之间的联系
在土地开发和建设的过程中，若规划设计方案无法落实到位，不仅会阻碍建设项目的进行，还会给城市生态带来严重的问题。土地的储备开发是一项非常复杂的工作，容易受到多种因素的影响，为了确保国土空间规划的落实，必须积极引入科学、先进的技术，提高土地供给质量和规划设计水平，规避实际落实过程中可能出现的各种问题。
3.土地储备管理是合理调控建设用地的手段
随着经济的快速发展，建设用地资源变得愈发紧张，急需要科学合理地控制土地的使用过程，在这样的背景下，国内各个城市都相继围绕节约集约土地资源开展规划工作。为确保新城区扩建和旧城区的改造可以同时顺利进行，需要通过全面的调查和分析土地利用现状、土地功能及居民密集程度，储备整合分散、低效的土地资源，制定详细、科学的规划设计方案，以推动城市和谐发展。
二、现阶段存在问题
1.规划统筹能力不足
《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）中规定“各地应根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地”。但自2018年《土地储备管理办法》实施以来，各地按相关要求编制储备计划的情况并不乐观，由于缺少整体谋划与顶层设计，地方储备开发项目普遍存在“自下而上”、同质化竞争和粗放型开发的现象。市级部门在产业引导、规划布局、城市建设、招商服务等方面未形成有效合力来引领土地储备开发，重点欠明、开发乏序、统筹缺力。
2.前期谋划尚不足
在土地储备管理过程中，一宗土地是否能顺利实施储备、前期开发、入库以备供应，涉及到诸多因素，而国土空间规划在编制过程中缺少对此类要素的考量。例如项目红线范围内涉及军事产权、占用基本农田、无法解决耕地占补平衡等等，都会导致资金沉淀、效率降低。
3.土地资源要素分布零散
从当前全国层面的情况看，储备土地前期开发力度不够，未能从“净地”变成“熟地”和“优地”，土地价值无法充分体现；同时从空间分布上看，土地供应呈现不均衡现象，往往中心城区楼面地价较高区域供应规模较小，而价值普遍偏低的郊区供应规模较大。这主要是由于中心城区可利用的土地资源相对紧缺，土地储备的成本高、周期长，难以像郊区一般有集中成片的土地可用于储备开发，这就造成了规划蓝图在实施阶段的“零敲碎打”。
4.数字化管理水平不足
土地储备规划所需的数据资源要素主要分布在市、区两级不同部门中，不同部门之间要素流动不畅，不同层级之间信息不对称，导致规划编制的效率不高，制约了城市高质量发展。同时，土地储备机构等主体在项目启动实施的前期缺少对片区整体谋划和立足于城市发展的视角与远见，而规划的编制单位又往往无法获取实施阶段的量化数据，造成规划仅能落在图上而落不到具体项目上。
5.进度不匹配造成资金沉淀
土地储备项目开发周期长，资金占用量大，项目资金主要采用财政拨付到位的方式予以保障，空间规划从顶层设计到规划条件出具同样有一个不短的工作周期。而土地储备项目与规划编制进度尚未完全匹配，就会造成账户资金沉淀较大，一定程度上容易形成“堰塞湖”效应。
三、统筹土地储备与国土空间规划的措施
1.完善土地储备规划体系
所谓土地储备规划，其实就是在国土空间规划体系下，通过分析空间现状布局，整合土地资源，避免土地闲置或者低效利用，确定可储备的土地资源以指导土地储备管理提高土地资源利用效率的过程。在土地储备规划工作中，必须针对城乡土地现状进行调查分析，根据分析结果排摸出储备潜力空间。同时，不断地完善国土空间规划体系，结合城市自身发展要求编制可行性较高的专项实施计划，真正地将规划工作纳入到土地规范管理的范畴中来，只有这样，才能持续推动社会经济的良性发展，同时提高土地利用效率。
2.遵循因地制宜原则
不管是规划管理，还是土地储备，都必须遵循因地制宜的原则制定相适应的政策，为提高城市规划建设水平打好基础。例如土地征用工作往往涉及到多方利益，为了平衡各方权益，就要在编制规划时，对相关控制指标应充分考虑当地居民诉求、产业发展与政策导向，确保规划的可实施性。
3.加大土地储备工作配套保障力度
土地储备具体指的是县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。随着城市化进程的不断加快，城市建设用地面积增加日益明显，但因为规划工作开展的不到位，导致城市土地的储备量不足，给城市后期建设带来了严重的影响。为此，要充分做好土地储备工作，充分发挥储备优势就须在财政资金给予、规划指标保障和组织激励机制上加大力度。
四、实例分析
以宁波市为例，2018年以来，为有效解决市级统筹力不足、传统管理模式低效等问题，宁波市土地储备管理开始构建新的现代化管理体系。建立起“一个主体储备、市区两级做地、规划计划统筹”的系统化格局，打造出“五年专项规划—项目可行性方案论证—三年滚动计划—年度计划”的前期谋划体系。
1.五年专项规划
土地储备五年专项规划是落实国民经济和社会发展规划、国土空间规划等的近期建设规划，确定未来城市重点储备空间、规模与时序，促进国土空间资源高效配置和高质量利用，提升国土空间资源经济、社会、生态价值和城市品质，目前宁波市“十四五”土地储备规划已形成初步成果，有效衔接国土空间规划。
2. 项目可行性方案论证
根据五年专项规划，各做地主体开展编织土地储备项目可行性方案，通过实地踏勘、内业研究等方式明确区块发展方向、开发周期、出让时序、资金平衡及规划设计等，确保土地储备项目的科学生成。以宁波市原供销社地块为例，经项目可行性方案深入研究论证后，调整控规方案，净收益从亏损1.5-3亿元调整为盈利4.4-7.3亿元。
3. 三年滚动计划
三年滚动计划是一个建立项目库的过程，根据土地储备规划、可行性方案论证等，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。宁波市土地储备至今已开展编制2020-2022年和2021-2023年两轮三年滚动计划。
4.年度计划
年度计划上，宁波市创新性地实行“项目准入标准”制度，按开发导向、开发条件、项目实施和综合效益等制定正负面清单，对于“符合城市发展的战略导向”等正面清单标准采用赋分制，得分高的项目优先纳入年度计划，对于“位于生态敏感带”等负面清单标准则从严把关。
结语
在国土空间规划背景下的土地储备管理工作仍有许多要努力的方向，需要不断加快土地储备顶层设计，落实新职能定位多维度评价土地储备项目，明确土地储备规划计划在城市管理中定位和法定作用，强化规划机制对土地储备实施的引导作用，同时保障土地储备有配套的开发资金收支预算。