王侃丰
慈溪市纪检监察信息技术保障中心 浙江省 宁波市 315300
摘要：本文通过对中介机构参与政府投资审计的机理、动因、现状等方面，揭示中介参审过程中存在的种种问题，并就笔者自身的工作体会，提出合理化建议，完善中介参审制度建设，从而进一步体现审计执法的公正、公平、公开。
关键字：中介机构；政府投资；审计
近年来，随着社会经济的快速发展，政府投资建设项目越来越多，投资规模越来越大，同时社会各界对于政府投资的关注度也越来越高。随着国家各级审计机关政府投资审计任务的不断加重，矛盾以及问题逐渐暴露。整合社会审计资源，组织中介机构或专家参与政府投资项目审计，成为了各地审计机关一种普遍而有效的工作形式。
一、当前政府投资审计的现状及存在问题
政府投资审计是指国家审计机关对国家财政资金投资的建设项目进行专门审计的一种审计活动，属于全过程审计，这与其它部门的评审、审核有所不同，还要对涉及项目建设的各个环节进行审计，涵盖面更为广泛，专业要求更强。目前，审计机关在政府投资审计工作方面开展了例如工程项目跟踪审计、招投标预算审核、项目竣工结算审计等。经过审计人员的不懈努力，都取得了骄人的成绩。但同时也暴露出了一系列的问题。
首先，政府机关机构改革以来，国家审计机关的审计人员在数量上受到严格控制，公务员、事业编制管理限制大幅扩招人员的可能。全国审计机关仅有8万多审计人员，面对从中央到地方各级审计对象的庞大规模，要做到全面真实审计和实现“真实、合法、效益”三大目标，难度不言而喻，两者之间不可避免的构成了矛盾。
其次，当前审计人员普遍存在知识结构单一、专业技术缺乏的现象。例如懂财务的不懂工程，懂工程的又不懂财务。复合型审计人才是少之又少。隔行如隔山，随着投资审计深度的不断加大，凭现有审计人员的专业知识和结构搭配，要想很好的适应多变的各项审计任务对于审计人员来说将是个巨大的挑战。另一方面，专业技能的不足势必会影响审计质量和效果。
二、中介机构参与政府投资审计的优势和作用
审计署2006年发布了《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》规定：审计署遇有审计力量不足、相关专业知识受到限制等情形时，可以从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计工作。该文件赋予审计机关组织社会中介机构、利用其从业人员中的专业特长和技术优势开展投资审计的职责。这一工作机制为审计机关组织投资审计提供了有力的法律依据。
1、中介机构参与政府投资审计有利于满足审计业务和专业结构的发展需求。以我市为例，政府投资审计工作人员与社会中介机构业务人员的人数比接近1:40。这一大批生力军的加入，能够极大的缓解审计机关日益增多的任务压力。同时，长期的市场竞争，使得中介机构聚集了一批精通工程投资审计的造价工程师、会计师、具有设计及项目管理经验的高级工程师，专业知识结构配备相对齐全，拥有比较大的专业优势，这正好弥补了审计机关人才欠缺的短板。正是由于中介的参审，才使得投资审计能够做到真正的全覆盖，实现《国家建设项目审计办法》提出的建设项目“必审制”。
2、中介机构参与政府投资审计有利于审计机关着眼大局服务宏观。审计机关作为经济健康发展的卫士和政府正确决策的谋士的职能定位，决定了无论是在经济发展的哪一阶段，审计人员既需具有扎实的业务基础，更需具有宏观性、针对性、绩效性的能力。由于种种原因，一些基层审计人员还在图纸堆和定额书中苦熬，一个项目的耗时往往比较长。中介的参审，能使他们从事无巨细的工程量计算、定额套取、价格咨询等基础工作中释放出来，转而投入到对于协审的质量控制，提高他们的管理水平。另一方面，也能抽出必要的精力来考虑更深层次的投资绩效和制度建设等宏观性问题。
3、中介机构参与政府投资审计有利于促进审计与协审的共同发展。资源整合，优势互补，互惠共赢，是任何合作双方所追求的目标。审计机关与中介机构存在很大的合作空间以及共同发展的基础。中介机构对工程造价已经形成一套较成熟的管理办法，审计机关利用中介力量的同时对审计机关投资审计人员起到很好的学习提高作用。在合作过程中，协审人员的信息渠道、业务知识、技术手段等，都在带动审计机关人员的进步。审计机关对中介机构有监管的职责，通过中介参审，可以更深入地了解中介机构的审计方法和理念，从而有针对性的制定行之有效的监管手段，为开展更高层次的监督提供坚实的基础。从中介机构方面来说，也希望能够通过政府投资项目这个重大平台，来打造自己的品牌，提高自身知名度，拓展更为广泛的社会资源，创造更大的效益。而审计机关的质量控制体系、高层次的审计视野和分析能力以及更为多样的组织协调手段，也在为中介机构培养人才，提高组织管理能力。
三、中介机构参与政府投资审计的现状及存在问题
1、立场不同，审计理念和操作规范存在差距
中介机构的人员从事的是社会审计工作，由于社会审计与国家审计在审计目标、审计重点、规范准则、思维方式等方面存在较大差异，必然会造成中介机构业务人员的审计理念与审计机关的要求存在一定的差距。并且中介机构属于自负盈亏的组织，逐利是天然本性，一些中介机构为节约成本，往往在人力物力上投入不足，部分业务人员技术差、素质低，影响审计项目的顺利开展。
不可否认，社会中介机构众多，竞争非常激烈，很大一部分中介机构面临着生存问题，其收益主要就是依赖服务委托方。根据《浙江省建设工程造价咨询服务基准收费标准》，如中介机构核减额超过5%，在收取基本服务费的之后，还能按其核减额的5%收取追加费用。这种情况下，很可能使得中介机构最大限度核减工程价款，甚至损害施工单位的合理利益，影响审计公正性。
2、中介协审项目存在一定的审计风险
聘请中介机构参与政府投资审计是审计组织形式的创新，在这种审计模式下，许多基础性工作由中介协审人员完成，而最终的审计报告还是需要由审计机关出具，仍然是国家审计机关对该报告承担审计责任和风险。中介机构的审计质量直接关系到最终该项目的审计质量。
从另一个方面来说，做为审计实施主体，协审人员与审计机关人员的身份差异，也是一大风险点。协审人员虽然也是在审计政府投资项目，但其开展工作主要接受行业自律，整个群体面对各种不利因素时，抵抗力相对较差。同时，协审人员一般从业背景比较复杂，与建设单位、施工单位存在紧密联系，需要跟各方进行沟通、协调、工程价款核对等等，在审计项目实施过程中难免受到干扰，面临严格执法与维系社会关系间的权衡。一旦发生违纪违规，所受到追究的法规体系和处罚力度完全不同，因此违法成本也有着明显差异。
3、审计成效不够明显，质量有待于进一步提高
由于市场的多样化和企业竞争的激烈，多数中介机构业务人员手头上所分到的项目数量往往超出其能力范围，受时间、精力的影响，草草完成审计项目，项目审计不深不透。思维定势影响审计质量。由于中介机构的审计项目往往受建设单位委托，业务人员长期从事工程结算审核工作，这种受托服务关系容易产生“谁出钱就为谁服务”的心理，从而决定了协审人员在审计过程中的局限性和片面性。
尤其是针对工程变更联系单进行审核时，对建设单位、监理单位、施工单位三方签字确认的，一般都予以认可，对其合理性、合法性未作进一步分析，即使发现问题更多的也是从服务角度征求建设单位意见。如某工程结算审计时，原合同对于材料及人工补差都有明确规定，在工程实施过程中建设单位错误的以材料、人工涨价为由，修改合同条款，协审人员在审核过程中未发现该问题，导致审计疏漏和失实。
4、参审制度不够完善，管理有待于进一步加强
目前协审委托制度还不健全，很大一部分需要协审的项目通过直接指定这种非公开招投标的形式，选择的透明度较低，存在暗箱操作的空间。
审计机关对于中介机构审计质量控制机制也不完善，缺乏对中介机构及项目实施个人的结果考核和责任追究制度。在审计项目完结之后，直接按照委托方与中介机构双方签订的合同，委托方向中介机构支付审计费，忽视了对审计报告质量检测、考核和奖惩。一旦出现问题，责任就无法落实，结果不了了之。
审计机关对于协审的跟踪监管有待加强。中介机构受委托进行政府投资项目审计，审计机关的介入一般都是在项目初审完成之后，初审这段时间就成为了审计监管的“盲区”，会导致部分能够解决的问题未能及时解决，拖延审计工作，造成不良影响。
四、中介机构参与政府投资审计的合理化建议
1、源头把关，建立中介机构准入制度
面对当前中介机构水平能力参差不齐的情况，公开招标择优聘用的办法，可以将那些信誉高、能力强的中介机构揽入帐下，是做好政府投资项目审计的基础。
公开招标可以通过公开报名、初步审查、资格审查、商务评议、技术评议、综合评估等程序确定协助审计服务单位。评标时对投标人审计工作思路、质量保证措施、服务承诺、内部管理制度、人员职业资格、专业结构等情况进行技术评分；对资质情况、办公经营场所情况、投标供应商所获荣誉等情况进行商务评分。同时，纪检组可全过程现场监督，
公开招标确定协审单位的做法，一方面有利于进一步加强政府投资建设项目审计管理、节约政府项目投资资金，防止建设资金损失浪费的发生；另一方面有利于规范审计业务委托行为，公开、公平、公正选择协审单位，促进协审单位增强服务能力、提高服务质量。
以我市为例，实行预算审核比选制度，取得显著成效。该制度采用公开比选的方式，确定预算审核中介机构。入选的中介机构实行“中介坐班审计”的预算审核模式，即选派优秀中介协审人员到审计部门开展预算审核工作，协审人员针对预算书中的工程范围、工程量、定额套取、费用记取等内容以及招标文件中的相应条款进行审核把关，合理确定工程造价。2013年至今，已有11个项目采用比选制度进行预算审核，项目送审金额合计达到17.03亿元，预算审定金额合计为16.66亿元，净核减造价共计达到0.37亿元。
2、风险防范，加强审计廉政教育与监督
针对审计工作专业技术性强的特点，严格遵守廉政纪律是工作的重要任务。通过定期或不定期地开展对中介机构协审人员的廉政教育，增强他们的审计法制观念和纪律意识，筑牢廉洁从审的思想基础。加强正面引导，表彰先进，弘扬典型，对有突出贡献的协审人员可以给予表彰，做到以荣誉促廉政。同时，对协审人员进行全程廉洁执行情况考核，一旦发现有可能影响审计公正性的行为，必须立刻予以制止；造成审计结果重大错误的，要安卓有关规定严肃处理，决不姑息。
此外，建立健全审计回避制度，参审人员不得单独与被审计单位有关人员接触，需到工程现场审计时，必须由两人以上一同前往。
以跟踪审计为例，可推出跟踪审计勤政廉政合同制度。采用审计单位、建设单位、跟踪审计协审单位三方共同订立合同的方法，利用合同的法律效力，明确跟踪审计的内容、重点和三方的各自职责等。根据各地区工程建设的实际情况，重点对于跟踪审计协审单位和人员提出了更高的勤政廉政要求，要求严格遵守审计“八不准”规定和相关《保密制度》、《审计回避制度》等各项勤政廉政制度，保持职业谨慎，做到客观公正，实事求是。同时，还可在合同中明文规定对于协审单位的违约处罚。通过扣减审核费用等措施，督促协审单位提高工作效率，更好的完成跟踪审计工作任务，严防廉政风险。
3、加强监管，着力提高审计项目质量
在中介机构参与政府投资审计这个创新审计模式下，无论管理手段如何变化，坚持审计机关的主导作用是必须牢牢把住的根本思路。审计机关都必须全程管理，主动控制。过程控制是质量控制的关键。首先，制定明确的管理办法，设置具体的审计操作步骤，针对操作步骤，按部就班的进行监督控制。
审计机关严把复核环节，必须严格执行三级复核制度。审计机关可采用必审加抽审的方法来保证审计项目的高质量。对于金额较小的项目采用抽审的形式，来检验中介及相关业务人员的能力水平；对于金额较大的项目采用必审的形式，加大复核力度，确保审计结果的准确性。复核的同时，重视问题整改，复核意见条条落实，杜绝只发现问题，不解决问题的错误现象。
从人力管理向信息化管理转变。随着信息化社会的发展，审计工作的信息化也成为了一种必然趋势。建立审计项目管理系统，从“人盯人”到“机盯人”，能有效达到控制进度、提高质量、降低风险、规范操作的目的。从参审中介的确认、初审工作的执行情况、审计机关的项目复核、最终报告的形成、协审费用的结算以及协审质量的考核等环节在审计项目管理系统中一目了然，大大减少了审计机关监管所花费的时间精力，也便于动态控制，掌握审计项目的总体进度，发现异常情况能及时处理解决。
4、优胜劣汰，建立质量考核制度
审计机关对参审的中介机构和人员建立考核制度，在综合考核的框架下，拟定科学、合理的量化标准，从审计质量、审计管理、审计效率以及职业道德等方面对其开展考核，逐条打分。并将考核结果与审计收费挂钩，对于审计质量不高或者发生重大错误的机构及个人，予以扣减一部分审计费用的处罚。
通过对中介机构的动态考核，实行动态排名。“末位淘汰制”，对动态考核中不理想的中介机构，取消其继续从事协审业务的资格，提高协审单位的忧患意识；“一票否决制”，中介或个人在协审过程中发生违规违纪情况的，必须立刻取消其协审资格；“结果通报制”，对审计结果误差大、程序问题多、工作质量低下的中介或个人，给予通报批评；“优先委托制”，对考核优秀的中介机构在项目分配上实行优先考虑。
五、结语
中介机构参与政府投资审计在当前审计大环境下是一种行之有效的途径，必须以科学发展观为指导，客观分析，认真对待，理性整合。只有体制与机制双重完善，最大限度的降低审计风险，促使中介机构成为国家审计机关的左膀右臂，提升中介协审的绩效。
参考文献
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