李居昭
鄄城县自然资源和规划局山东省菏泽市274600
摘要：随着生态文明建设的深入推进，特别是自然资源部的组建，国土资源五年规划面临履职“两统一”的新职责新使命。目前，自然资源规划编制实施困境尚存在对目标、任务和工程项目的分解与落实考虑不够充分，缺乏有效推动规划落实的实施机制，在规划指标、政策举措、重点工程项目等传导方面受到规划体系不健全制约等问题。基于此，新时期自然资源规划编制实施应以自然资源的经济性为主线，开展重大问题研究，实现省级自然资源规划编制全覆盖，构建规划实施长效机制。
关键词：自然资源规划生态文明建设
引言
随着生态文明建设工作的深入，人们也逐渐认识到自然资源的重要性。自然资源的功能性较强，且与人类未来发展息息相关。为此，国家建立了自然资源部，将自然资源规划作为我国重要的规划项目，在这个阶段，需要明确思路、规划定位，采用相关的技术方法等，强化我国生态文明的建设力度，实践并执行可持续发展战略中的要求。
1国土资源五年规划的发展历程
作为国家发展规划体系的重要组成部分，国土资源规划是国家发展规划体系演进到一定阶段的产物，其发展历程、编制要点及内容与国家发展规划体系的发展历程一脉相承。1998年机构改革之前，水、森林、草原、海洋、矿产、土地等管理职能被分散在各行业部门。“七五”时期及以前，国家要求相关部门编制行业规划。在当时计划经济体制下，行业规划的主要形式是包括生产计划、基本建设计划、物资分配计划等内容在内的计划“大本子”。随着计划经济向市场经济的转变，“八五”“九五”国家未明确要求各部门编制行业规划。1999年《关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见》印发，创新性地明确规划体系构成，提出“十五”规划由计划纲要，重点专项规划及行业规划和地区规划3个层次组成。由此，原国土资源部开始编制国土资源五年规划①，至今连续编制4轮五年规划，规划编制程序与方法相对规范、成熟。“十三五”期间，根据国土资源管理需求，受报送纳入省级国民经济与社会发展规划的国土资源“十三五”基本思路和重点内容的工作任务推动，有22个省份自行编制了国土资源“十三五”规划或相关规划，占全国省份总数的71%，规划体系初步构建。随着2018年国务院机构改革，统筹山水林田湖草系统治理，组建自然资源部，实现由“分”到“统”的业务职能整合，国土资源规划对象也随之扩至所有自然资源，国土资源规划转为自然资源规划。
2自然资源领域规划问题成因分析
2.1缺乏具有权威性的统筹自然资源开发利用全局的规划
原国土资源五年规划是落实经济社会发展目标任务的重要部署，是指导未来五年国土资源改革发展的行动纲领，是履行国土资源管理职责的基本遵循，较好地指导了国土资源部门的相关工作实施[2]。但随着自然资源管理机构实现由“分”到“统”的业务职能整合，原国土资源五年规划地位不高、衔接不畅、权威性不够的问题逐渐凸显，部门事业发展规划的定位已不能满足国民经济和社会发展对自然资源开发、利用和保护统筹部署的需求。
2.2规划存在结构性失衡问题
一是部分领域存在规划数量多、内容重叠、以规划落实规划的问题。
例如，林业领域相关的规划有全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）、林业发展“十三五”规划、全国林业产业“十三五”规划、全国森林经营规划（2016—2050年）等。测绘领域在事业发展、科技发展、信息标准化、人才发展、卫星测绘等5个方面分别编制了规划。海洋领域在海洋经济、海岛保护、海水利用、生态岛礁、海洋观测预报和防灾减灾、海洋可再生能源发展、海洋计量、海洋领域科技创新、科技兴海、海洋意识宣传教育和文化等10个方面编制了规划。二是部分重要领域尚且存在规划空白与不足。例如，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”；然而重要生态系统保护和修复重大工程、全民所有自然资源资产保护和使用等缺乏专项部署[3]。因此，亟需根据国家规划体系构建的要求，围绕自然资源统筹管理的“两统一”职责，尽快整合规划内容，提升规划层次，形成规划合力，增强规划权威，促进规划实施。
2.3加强规划对重大问题的分析
在我国的“十四五”规划当中，其关键就是要改善供给体系的质量，提高工作的有效性，将重点放在我国发展不平衡的问题。因此，在开展自然资源规划时需要重点管理控制自然资源供给的效率与质量，重视资源的安全性，推动自然资源管理与控制的现代化发展。同时，我国自然资源的管理体制也需要结合实际情况进行变革，尽快地将自然资源发展理念由传统资源要素型管理转向资源功能型管理，重点关注自然资源的功能性。而以下几点可以被视为重大问题进行分析。第一，需要进行更深层次的探索，即自然资源开发利用与保护之间的经济规律，需要强化研究经济关系系统与全要素自然资源系统之间的重要关系。第二，对自然资源资产进行细化研究。需要有效区分自然资源的自然增值和资本增值，强化对自然资源资产的经济属性、资产界定、资产度量与归属、价值核算方法、市场机制等方面的研究。第三，重视自然资源当中各要素的关系研究，需要结合自然资源动态性、系统性等特点，以各项自然资源的耦合关系分析为基础，研究自然资源要素之间的互相转化、互相促进的关系进行研究。第五，研究国土生态修复治理机制。可以从土地整治研究拓展到山水林田湖草系统治理研究。第六，研究自然资源的多功能平衡，以森林自然资源为例，重点研究如何平衡气候调节、木材生产、旅游价值。
3自然资源规划是国土资源规划的延续和升级
自然资源与国土资源的内涵接近，但国土资源是基于国家领土主权角度的阐释，其空间载体意味更强，范围上不仅包括自然资源，而且包括依附于国土的道路、水利、港口、机场等基础设施和名胜古迹等；而自然资源是从人类福祉角度对自然功能的阐释，其要素功能更重，体现了自然的实体功能，反映了自然资源对人类的资产性和有用性。从管理角度看，国土资源向自然资源转变，虽然管理范畴变化微乎其微，但管理的内涵发生了本质区别。国土资源管理侧重国土资源的保障功能，自然资源管理更侧重自然资源的系统整体性和经济属性。同时，国土资源管理时期，海洋与测绘是外设机构，具有相对独立性，实现统一规划，统一管理存在一定难度；自然资源管理时期，海洋与测绘是内设部门，更有利于统一集中管理工作。
4结束语
总而言之，我国已经迈入了发展的新时期，在这个阶段，传统的国土资源开发保护工作也正在向着自然资源开发保护进行转变。需要明确其概念的基础上，还可以通过加强规划对重大问题的分析、完善自然资源规划传导机制、构建规划实施的畅销机制等措施提高自然资源规划编制的效果，做好资源的开发与利用，促进我国的可持续发展。
参考文献
[1]靳利飞,刘天科,沈悦.新时期自然资源规划编制实施建议[J].宏观经济管理,2021(01):30-36.
[2]林坚等.统一国土空间用途管制制度的思考［J］.自然资源学报,2019(10).