刘殿行 王淼
天津大学城市规划设计研究院有限公司，天津 300073
摘要：为了保障主体功能区战略精准落地，全国开启了全面梳理国家重点交通基础设施建设项目需求的工作，以期通过与国家空间规划体系对接，实现交通基础设施建设空间的有效预留，保障综合交通运输体系可持续发展。因此， 在高速公路工程可行性研究工作中， 如何协调建设方案与高速公路建设的关系、如何做好高速公路与其他基础设施的空间集约利用，成为当前亟需研究的课题。
关键词：国土空间规划；三区三线；高速公路；建设方案
1国土空间规划与高速公路网规划的关系
从工程设计人员的视角出发，可将国土空间规划视为AutoCAD中的模型空间，高速公路建设为底图，其他相关规划为不同的图层，高速公路网规划是众多图层中的一个。各图层叠加在底图上，即形成了一张图、实现了“多规合一”。“三线”分别是“三区”内部的控制线，闭合形成多个孤岛；“三区” 在功能上相互渗透、在空间上不交叉重叠，是互相独立的面元素；高速公路网作为成网的线元素叠加其上。作为控制线的“三线”是高速公路建设方案研究的主要约束条件之一。
2高速公路建设用途管控和应对措施
2.1生态空间和生态保护红线
生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等无法避让的，由省级人民政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后， 报经国务院批准。生态保护红线外的生态空间，原则上按限制开发区域的要求进行管理。符合区域准入条件的建设项目，涉及占用生态空间中的林地、草原等，按有关法律法规规定办理；涉及占用生态空间中其他未作明确规定的用地，应当加强论证和管理。高速公路建设方案研究应树立底线思维，坚持生态选线的原则。将生态保护红线作为控制线，尽量予以避让，确实无法避让的，优先采用隧道和桥梁方案，把对生态的不利影响降至最低， 并按照相关要求评估论证、逐级上报； 将其他生态空间作为缓冲区，与生态保护红线保留合理的距离，并需满足穿越区域的相关法律法规要求。
2.2农业空间和永久基本农田
永久基本农田不得随意占用和调
整。重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，省级自然资源主管部门负责组织对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，报自然资源部用地预审； 农用地转用和土地征收依法报批。永久基本农田外的农业空间，相关文件暂未作具体要求。对于永久基本农田，高速公路建设项目应尽量避让，确实无法避让的， 应采用低路基或桥梁方案、尽量避免分割地块，并依法依规办理相关手续；对于其他农业空间，也应尽量避让、减少拆迁。
2.3城镇空间和区域基础设施
城镇开发边界以及特殊用途区原则上不得调整。因国家重大战略调整、国家重大建设项目、行政区划调整等确需调整的，按国土空间规划的调整程序进行。
城镇开发边界外的区域基础设施，相关文件暂未作具体要求。高速公路建设项目应对城镇空间内的设施予以避让、合理衔接。高速公路在城镇过境段应尽量与相关规划预留的通道走廊保持一致，同时还需合理设置互通立交，并与当地的主干道衔接，便于交通流快速转换。
3过渡期建设方案研究的技术路线
3.1规划收集核对
需要收集的各类空间性规划主要有主体功能区规划、土地利用总体规划、矿产资源规划、环境保护规划、水资源保护规划、城乡总体规划和交通规划等，涉及发改、自然资源、环保、城建和交通等多个部门。在保证收集资料详实的基础上， 尚需注重现场核对工作，尤其是未准确反映在地形图和各项规划图纸中的特殊用地（如军事设施用地和宗教用地）、文物、集中式饮用水水源保护区和地下基础设施等。
3.2规划数据整理
从建设方案研究的需求方面考虑，只需把规划图片在AutoCAD中定位，或者将矢量化数据进行格式和坐标的转换并加载到AutoCAD中即可。实践中可选用Google Earth作为空间信息平台，将各项规划和现状数据转为KML文件载入该平台加以使用。
3.3建设方案研究
随着数据的充实，增加了方案研究的控制因素，此时需灵活应用各项技术指标，综合考虑地形地质、各项规划、现状控制物等诸多条件，合理布设路线和沿线设施。该环节应注重建设方案与高速公路建设相关的各项规划、其他线状基础设施的合理空间关系和廊道集约利用，贯彻落实绿色公路理念。在纸上研究工作结束后，将研究成果与各项规划进行叠加，进一步核实建设方案的合理性和可行性，同时结合现场踏勘进行方案的优化调整，最终提出多个比选方案和拟定的推荐方案。
3.4提交咨询成果
建设方案确定以后即可继续完成报告的编制工作，提交咨询成果。为了解决在过渡期内各规划调整完善不同步带来的冲突问题，工可编制单位应及时将建设方案提交给各相关部门，以使相关规划在后续工作中统筹考虑高速公路、预留建设空间。同时，还需按照国土空间信息平台要求的技术标准和格式，向主管部门提交包含高速公路主线、互通、桥梁、隧道和用地范围的路线方案图，供入库使用。
4工程实例
4.1项目概况
某高速公路项目所在区域属于山岭重丘区，地形复杂多变，路线需克服较大的高差；工程地质条件较差，沿线不良地质较为发育、生态环境较为脆弱；则木河活动断裂带及次生断裂带广泛分布， 区域内地震烈度高，结构物抗震要求高；路线沿则木河和黑水河两岸布设， 沿线分布有多处水利设施和生态恢复项目；区域内空间类规划分布较多，加上既有的矿产资源、集中式饮用水水源保护区和特殊用地，进一步压缩了可用的通道空间。
4.2建设方案与高速公路建设的适应性
（1）与生态保护红线和生态空间的适应性。
根据生态保护红线划定类型，在建设方案研究过程中，对上述主要禁止开发区均已避让，尚有两处生态保护红线无法绕避。一处位于玛增依乌乡的生物多样性维护及水土保持生态功能区；另一处位于披砂镇的水土流失生态敏感区。上述两处均按照四川省深化生态保护红线评估工作的要求，上报主管部门并建议预留空间走廊。项目对生态保护红线外生态空间的影响主要是大兴水厂水源地的二级保护区。根据保护要求，道路桥梁应设置独立的污染物收集、排放和处理系统及隔离设施。工可阶段计列了相关费用，在后续工作中设置相应的处置设施即可。
（2）与永久基本农田的适应性
本项目受地形地质条件的限制，很难对零星分布的基本农田进行避让。因此，在西昌市、普格县和宁南县均占用了一定面积的基本农田，在建设方案研究过程中采取尽量少占、避免分割的措施。且根据《基本农田保护条例》的要求，本项目已经启动了用地评估报告的编制工作，并依法依规进行基本农田的补划。
（3）与城镇开发边界和城镇空间的适应性
项目途经的市县均编制了城乡规划，建设方案研究过程中均按照其控制边界进行了避让，除互通连接线外，均未侵入城镇开发边界。在建设方案研究中着重考虑了本项目与城镇空间的关系。一是互通连接线与城镇主干道连接，优先采用既有地方道路改扩建的方案、次选利用规划道路走廊新建的方案；二是主线竖向预留足够的净空、设置必要的分离式立交和通道，方便道路两侧居民的通行。
5结束语
国土空间规划是国之大计，是开展各类建设活动的基本依据。在其编制过程中，高速公路等交通基础设施建设项目应同步启动前期工作，工程技术人员应转换工作思维、调整研究思路， 深入研究决定路线走向的控制性工程、互通立交和沿线设施等，合理确定通道走廊，并重点摸查建设项目与高速公路建设”的空间关系，以确保高速公路建设” 的科学划定，保障交通运输体系的可持续发展。
参考文献
[1]中共中央 国务院. 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].
[2]中共中央办公厅、国务院办公厅. 关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见[Z].