张建 冉隆娟
重庆市规划和自然资源信息中心，重庆401147
摘要：自然资源对社会生产力和经济的发展发挥了积极作用，加大对自然资源的保护、开发、利用已成为我国社会发展的主要任务。土地资源是自然资源体系中重要组成部分，对促进城市建设、乡村振兴和社会发展具有重要意义。土地资源数量有限、位置固定，随着生产和科学技术的发展，土地资源的重要性也越来越受社会各界的关注。基层国土管理是贯彻落实国土管理的“最后一公里”，是党和政府联系人民群众的纽带、服务人民群众的平台，直接关系人民群众生产生活，决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平。如何加强管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地是其工作重中之重。对此，本文作者根据自己对国土管理的理解，简要分析了基层国土管理存在的相关问题，提出了相关建议。
关键词：基层管理；国土管理；问题浅析
引言：
土地资源一直是我国社会管理和资源管理体系的重要组成部分，在我国社会进步和资源开发利用中发挥着积极的作用，历来是我国社会发展中备受关注的问题。基层土地管理是整个土地管理体系的组成部分，对整个土地管理体系具有积极的影响，即提高基层土地管理的质量和效率，推动完善土地管理制度，提高土地管理水平，进一步提高土地资源开发利用效率，促进社会健康可持续发展。
1、国土管理概述
土地管理是对土地资源开发利用的组织、协调和监督。运用行政、法律和经济手段，组织各种社会力量开发利用土地资源，协调土地复垦活动中各地区、各部门之间的相互关系；监督和限制不合理开发土地资源和危害国家领土的行为。目的是提高土地资源的利用率，保持土地资源的可持续开发利用，充分发挥土地复垦的经济效益。有效的土地管理必须有一定的保障措施：一是确定管理体制，制定法律法规。运用国家行政权力，建立行政组织，保证政府部门之间、中央与地方之间、企业之间的协调。制定土法律法规，确保依法开展土地管理；二是经济措施。是搞好土地资源管理的重要手段，包括制定税收政策、利息政策、审查财政援助等。加强对国土资源基础数据的调查研究，收集的国土资源信息应当具有图形化、数字化和必要的情报资料，采用计算机和各种设备进行处理、存储，供有关部门使用。
2、基层国土管理存在的问题
2.1、管理体制改革方面
2004年，国务院印发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号），明确乡镇基层所纳入垂直管理。2019年，党中央、国务院两办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确提出：除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理。现行各地实行重直管理和派驻体制的规划和自然资源所，下一步是否纳入属地管理还需观察。河北省印发的《关于深化乡镇和街道改革的实施意见》，乡镇设置自然资源和生态环境办公室，纳入乡镇统一管理。广东、江西明确宅基地执法赋予乡镇政府实施。如果纳入属地管理后，如何开展业务指导和监管，也是需研究的内容。
2.2、管理部门执法方法不到位
为了加强土地资源的利用和管理，颁布了一系列有关土地利用的法律法规，为基层土地资源管理提供了法律依据。然而，在实际的执法中，土地和资源的损失总是会发生的。一是监管执法不严，一些地方对乱占耕地等违法行为监管不力、执法不严，甚至听之任之，导致大量违法占地问题没有得到制止。二是法不责众心理，部分群众认为“别人能建、我也能建”，导致违法众多，查处时产生了畏难思想，降低了处罚标准。三是部分地区农村基本住房需求未得到保障，导致违法占用，查处存在无法实施的困难。
2.3、征地补偿措施不完善
为了促进我国市场经济的完善和深化，适应经济建设的需要，国家需要对土地征收征用。由于各地经济发展水平的差异，基层国土资源管理部门制定的补偿标准也不尽相同，从而引起群众对当地管理部门所采取的补偿措施提出质疑，影响了土地征收征用工作的发展。新《土地管理法》对土地征收的公共利益范围进行明确界定、改革土地征收程序，明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
3、基层国土管理对策与建议
3.1、不断提高基层部门的管理水平
一是统筹区域土地资源，保护农村耕地面积，严厉打击非法使用土地行为，坚决制止耕地“非农化”行为；第二，以节约集约经营理念处理好国土空间规划的关系；三是积极开展土地复垦工作，不断增加有效耕地面积。
3.2、不断提高基层部门的执法力度
一方面，要对行政部门进行教育和培训，纠正执法态度，杜绝暴力执法和滥用职权谋取私利，维护规划自然资源管理部门的权威形象。另一方面也要提高管理团队人员素质，对人员选拔、考核等方面进行严格控制，确保管理团队的专业素质和业务能力
3.3、做好与基层群众的沟通工作
3.3.1、规划先行，强化为民服务意识
先规划后建设，无规划不建设。2019年以来，自然资源部办公厅先后印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》和《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，指导各地有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制。村庄规划怎么编、编得好不好，农民最有发言权。在规划编制过程中，必须立足广大农民的切身利益，充分尊重农民意愿，提高其知情权、参与权和决策权，把规划过程变为组织、引导农民的过程，变成培育、提升农民文明素质的过程。
3.3.2、规划实施，人人参与人人监管
村庄规划批准后，组织编制机关通过“上墙、上网”等多种方式及时公布并长期公开，方便村民了解和查询规划及管控要求，引导村民按照村庄规划开展生产生活。人人都是“村庄发言官”，谁违反了村庄规划，大家都可以监督。
4、国土资源管理中存在的问题
4.1、缺乏相应的人才
从国土资源管理工作来看，我国目前正处于人才短缺阶段。特别是优秀的土地资源管理人才，更是严重缺乏。对于传统的基层国土员来说，无论他们的教育水平和知识水平，都不能很好地应对这种现状。正是因为如此，在具体的管理中，会产生一定的约束作用。建议进一步充实基层力量，配置具有一定教育水平的新鲜生力军，从而更好履行新时代赋予的新职责、新使命。
4.2、相关技术支撑不够完善
技术支撑是基层管理的重要组成部分，当前基层普片缺少信息化支撑能力，没有建立相应的数据库，尚未开展土地管理全程带图运行。审批全靠纸质化程序运转，监管力度小，自由裁量权很大，不能很好满足当前助推乡村振兴管理的需要。建议基层要不断强化人员素质，培养信息化人才队伍，作为实现信息化工作的基础，从而更好履行土地管理的职责，保护耕地资源。
4.3、执法体系问题
根据《土地管理法》，基层关于土地执法主体有规划自然资源部门和农业农村部门。其中农业农村部门主要负责农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的情况，处罚力度为责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，没有要求恢复土地原貌。规划自然资源部门执法对象可以是任何人，包括自然人和法人。处罚的力度可以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。当前，基层部门对职能边界存在尚未厘清的情况，司法部门对执法主体也有不同的理解和认识。建议多部门协同，明确相关执法主体，早发现、早制止、早查处，切实保护耕地。
结语：
总之，土地和资源是珍贵的资源，需要我们保护。为了保护土地资源，必须加强土地资源管理，建立健全管理制度，加强管理、监督和执法，避免违法行为，破坏土地资源，使土地资源得到合理利用，得到妥善保护。
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