刘梅
（中共淮南市委党校 232001）
摘要：党的十八届四中全会对如何构建法律顾问队伍、推行政府法律顾问制度提出了要求，以确保法律顾问能够在制定重大行政决策以及推进依法行政中发挥应有的作用。当前我国政府法律顾问制度建设及推进工作已取得了明显的成效，但法律顾问制度在实施过程中也存在一些问题和不足之处，因此如何完善我国政府法律顾问制度势在必行。
关键词：政府法律顾问；制度；思考
在我国普遍建立并逐步完善政府法律顾问制度，是贯彻依法行政、建设法治国家、法治政府、法治社会的重要举措。那么如何逐步规范政府法律顾问各项工作，就显得尤为重要。它不仅需要逐步创新法律顾问的履职方式，还需要逐步拓宽政府法律顾问参与的时间维度和深度，要在出台政府重大行政决策、制定政府合同前期、中期、后期，均让政府法律顾问全流程参与，做到事前有防范，事中可控制，事后能补救的工作机制。从而更好的发挥政府法律顾问的作用，服务于法治国家、法治政府、法治社会“三个一体建设”和行政决策的规范化、法治化建设。
一、我国政府法律顾问制度的发展历程
我国的政府法律顾问发展较晚，从我国政府法律顾问制度从萌芽到发展再到全面推进经历了70余年的发展历程，主要包括以下几个阶段：
（一）萌芽阶段。新中国成立初期，在土地改革基本完成和国民经济全面恢复的形势下，一些企业出于依法经营的需要，开始设立“法律室”。我国在参照苏联的先进经验的基础上，国务院法制局结合国内部分机关、企业已有的初步经验，起草了《国务院法制局关于法律室任务职责和组织办法的报告》，并于1955年3月28日上报国务院。国务院于1955年4月26日下发了《中华人民共和国国务院批转（关于法律室任务职责和组织办法的报告）的通知》。这就是我国最早关于国家机关和国营企业法制机构建设的规范性文件。这两个文件的出台，也代表着我国企业法律顾问制度的诞生。
（二）发展阶段。在改革开放的初期，随着我国对外经济合作的频繁，企业的法律意识得到了逐步的增强。上世纪八十年代是中国法律顾问制度的恢复和发展阶段，随着改革的深入，企业发展形势良好，对法律顾问的需求明显增加。九十年代初，国民经济进一步繁荣，国家相关部门积极推进工作，为企业法律顾问制度的发展创造了有利的外部环境。1988年9月，深圳市政府率先设立的市政府法律顾问室，我国第一个比较正式的政府法律顾问团体应运而生。
（三）全面推进阶段。我国法律顾问制度真正掀起热潮是在党的十八大以后。党的十八届三中全会从中央层面提出普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，它是推进法治中国建设的重要组成部分，是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进的重要环节，对坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设发挥着重要的作用。政府法律顾问制度是我国向法治社会推进过程中的必然产物，是实现现代文明的重要标志。
党的十八届四中全会对如何构建法律顾问队伍、推行政府法律顾问制度提出了要求。全会对政府法律顾问的人员范围进行了全面扩容，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用，形成政府法律顾问制度的突出亮点。
二、我国政府法律顾问制度存在的问题
（一）重视程度有待于进一步加强
政府法律顾问制度发挥着推进法治政府建设、强化树立法治思维、增强法治观念、提升行政决策水平等方面的作用。从强化树立法治思维增强法治观念方面来看，政府法律顾问制度的推行，有利于提高各级行政机关领导干部和工作人员的法律意识，有利于增强各级行政机关领导干部和工作人员的法律观念，能够进一步促使领导干部及其工作人员自觉运用法治理念和法治思维来思考问题、分析问题、解决问题，从而有效推动工作开展，自觉而坚定地维护社会主义法治的权威性和公信力。虽然，政府法律顾问制度发挥着这么重大的作用，但是，在实际工作中，仍然存在着少数领导干部对政府顾问制度缺乏敏锐的判断和嗅觉，重视程度远远不够。在笔者所在的市，很多市直单位仅仅将政府法律顾问作为“摆设”，直到单位出现法律方面的问题才想到他们存在的意义，其重要性并没有得到显现。这与法治政府、法治社会、法治国家一体化建设“三个一体建设”背道而驰。
（二）角色定位有待于进一步明晰
1.政府法律顾问的身份带有较为浓烈的行政色彩。虽然，政府法律顾问不全是公职人员，不具有公务员身份，但是，除了他们的本职工作以外，他们利用自身的法律常识和法律专长，为政府“出谋划策”、献言献策，参与政府规范性文件的合法性审查、参与政府重大行政决策、参与政府合同审查、为重大疑难案件提供参考、代理行政诉讼案件等很多方面。在日常的工作中，政府法律顾问经常游走在政府与社会的边缘，他们既要扮演律师、专家学者的本职角色，又要接受政府的委托为政府提供法律服务、参与政府相关法律事务的办理。因此，这样的双重身份，这样角色转换，导致政府法律顾问带有浓重的行政色彩。
2.政府法律顾问带有较为浓厚的公众色彩。大部分政府法律顾问的本身并非真正意义上的政府工作人员，他们只是适时地提供法律意见，参与法律事务的办理。政府法律顾问大多数时间段，均要行使其本身的职责，法律界的学者亦或是律师。绝大多数情况下，他们都要以普通社会群众的身份参与社会事务，带有浓厚的公众色彩[6]。这样的角色定位，这样的反复转换，导致其在行使政府法律顾问职责时，把自己当作众多不特定的人中的一份子，考量政策的适用，其立场会发生偏移。
（三）工作规则有待于进一步完善
1.准入机制有待改进。目前，政府法律顾问的聘任，基本上都能按照公开选聘方式开展。现有的政府法律顾问遴选模式多为专家、社会律师自愿报名与高等院校、科研院所、法学会、律师协会、律师事务所推荐人选相结合的模式。
但是，仍然存在选聘方式单一、落后、缺乏统一的标准等问题。因此，如何引入良性竞争机制，如何规范政府法律顾问的选聘，如何发挥政府法律顾问积极性值得深思和探究。
2.履职保障有待提高。2020年10月29日，中央对“三个一体建设”即法治国家、法治政府、法治社会提出了新目标。在这样的大背景下，政府对法律服务的需求越来越高，也越来越迫切。但是，目前很多地区的政府法律顾问支出未能纳入地方财政的年度部门预算，只是作为其某某一项支出的一部分。甚至，从单位的办公经费调剂解决，很大程度上难以保障政府法律顾问的经费需要。
（四）监管机制有待于进一步健全
1.政府法律顾问的奖惩方式单一。政府法律顾问为政府提供法律服务，其奖励方式各地区大多数为精神上的鼓励，而惩处方式不外乎为一种方式即为解聘。这种单一的奖惩方式既不利于法律顾问的工作积极性，也不利于对政府法律顾问的管理。
2.政府法律顾问未建立容错纠错机制。政府法律顾问为政府提供法律服务，应该实行终身问责，不能以解聘而不了了之。同样，政府法律顾问也是普通人，他们在履职期间，不能因违反法律法规就“一棒子打死”，以直接予以解聘了之，因究其原因，按照一定程序区分情况进行处理。
三、完善我国政府法律顾问制度的路径
（一）高度重视，强化认知
政府法律顾问是机关单位的智囊团，是法律界的精英和佼佼者，具有较高法律水平。在推进法治政府建设、提升行政决策水平、树立法治思维增强法治观念等方面发挥着重要的作用。如何做到从思想上高度重视政府法律顾问，行动上充分支持政府法律顾问的工作，显得尤为重要。
1.必须高度重视。确保政府法律顾问参与到日常工作中，真正让政府法律顾问成为我们的智囊，让政府顾问在传播法治理念、出台政府重大行政决策、制定政府合同等方面，充分利用自身的法律知识露本领、显身手、起作用，保障行政决策朝着法治化、专业化、规范化迈进。
2.必须强化认知。切实发挥政府法律顾问的“功效”，政府法律顾问接受政府的聘请为政府提供法律服务。既然已将政府法律顾问“请进来”，那么就要让其“功效”凸显出来，要在出台政府重大行政决策、制定政府合同前期、中期、后期，均让政府法律顾问全流程参与，做到事前有防范，事中可控制，事后能补救的工作机制。
总而言之，只有领导干部高度重视政府顾问，让其全流程参与，强化认知，发挥其作用，才能不断推进政府治理能力的现代化和法治化。
（二）找准定位，明晰责任
1.随机公开，去行政化。政府法律顾问为政府提供法律服务，经常游走于政府机关，提供法律意见，参与法律事务的办理。为了更好的让政府法律顾问履职尽责，可以采取随机选择法律顾问的方式，且法律顾问提供的法律意见必须通过一定的方式予以公开，接受其他法律顾问的问询、质疑，解释出具法律意见的依据，让一切在阳光下运行。让法律顾问在履职过程中体现“中立”，找准定位，明晰肩上担负的职责和使命。
2.坚定立场，去公众化。无论是法律界的学者，还是律师，在担任政府法律顾问之时，他们的职责都是参与政府规范性文件的合法性审查和论证、参与政府重大行政决策、参与政府合同审查、为重大疑难案件提供参考、代理行政诉讼案件等方面。这时，他们的立场必须坚定的站在政府的角度，探寻法律依据，提升政府合同合法性，防范其潜在的法律风险。在实践中，政府法律顾问既要有效地维护行政机关的合法权益，又要最大限度维护公众的权益。为了更好的让政府法律顾问履职尽责，一方面，应当建立法律顾问业务培训制度，经常性对政府法律顾问开展政策理论培训和法律实务技能培训；另一方面，政府法律顾问组要经常性开展思想教育活动，引领政府法律顾问坚定立场，明晰责任。
（三）厘清思路，完善规则
1.进一步优化选聘方式，完善准入机制。政府法律顾问的选聘，直接影响着政府重大决策事项的能力和水平。因此，如何遴选出优秀的法律人才显得尤为关键。一方面，要公开选聘，细化选聘条件、遴选程序，接受公众监督，实行全流程公开；另一方面，在过往专家、社会律师自愿报名与高等院校、科研院所、法学会、律师协会、律师事务所均推荐人选相结合的遴选模式基础上，增加群众推荐模式，让真正优秀的人才脱颖而出；最后，加强选聘结果公开，在大众的视野下，接受监督，一切在阳光下运行。
2.提高履职保障，落实经费保障。建立政府法律服务的经费保障规范，不断加强财政支持力度，将政府法律顾问工作经费纳入同级财政年度预算予以保障，设立专门的项目、明确经费来源、编列预算。同时，各级财政部门要加大对主管部门财政预算的项目的审核力度，落实政府法律顾问经费保障；各级司法部门必须切实加强对政府法律顾问综合管理，加强指导和规范。
（四）强化绩效，建立健全监管机制
建立健全法律顾问制度，是贯彻依法行政、法治国家、法治政府、法治社会“三个一体建设”的重要举措。为进一步规范政府法律顾问工作，必须建立健全政府法律顾问的考评制度和监督制度。
1.压实责任，进一步完善绩效考核机制。将政府法律顾问的日常表现、工作实绩与薪酬、评先评优等方面联系起来，实现“指标人人有，压力各个杠”。将政府外聘法律顾问和公职律师区分开来，既要公平，又要凸显公正。
2.合理运用考核结果，不能简单以续聘和解聘而了之。对考核优秀的政府外聘法律顾问，除了给予精神上的奖励，如颁发荣誉证书、评选先进工作者等等，可以适当给予物质上的奖励，如给予一定的物质报酬、提供一定系数的薪酬待遇等等；对于考核不合格的政府外聘法律顾问要究其原因，区别对待，因个人疏忽大意被行政处罚的政府法律顾问，可酌情对待；确实不适宜继续担任外聘法律顾问予以解聘，并以一定的形式通知其单位，督促其进行深刻反省。公职律师系属于公务员序列，年度考评结果作为公务员年度考核的重要内容。
3.认真甄别，建立健全容错纠错机制。政府法律顾问为政府提供法律服务，应该实行终身问责，不能以解聘而不了了之。同样，政府法律顾问也是普通人，他们在履职期间，不能因违反法律法规就“一棒子打死”，以直接予以解聘了之，因究其原因，按照一定程序区分情况进行处理。让政府法律顾问能干事、敢干事、干成事，形式干事创业良好氛围。
参考文献：
[1]王雅涵，我国政府法律顾问制度研究[D]，华中师范大学硕士学位论文，2019：7
[2]鲍薇薇：政府法律顾问参与重大行政决策问题研究[D]，安徽大学法律硕士论文，2017：16-17。
作者简介：刘梅（1976- ），女，汉族，安徽淮南人，研究生，中共淮南市委党校副教授；研究方向：法学