钟含星 李成勇
（四川丘山律师事务所 638300）
摘要：2019年12月我国开始出现“新冠”肺炎疫情，至2020年4月我国疫情基本得到有效控制。疫情下我们国家的综合治理能力、应急反应能力表现上较2003年应对“非典”肺炎疫情已经有了明显提升。但此次疫情防控在体现我国治理体系优势和治理能力强劲的同时，也发现了一些新的问题。其中因“口罩荒”出现地方政府征用其他地方政府采购的防疫过境物资的情况引发了热议，也暴露出我国目前应急征用制度中的漏洞与不足。因此，进一步完善公共卫生应急法律体系中应急物资征用机制、加强政府应急征用制度建设势在必行。
关键词：疫情；公共卫生；应急体系；征用
一、我国公共卫生应急法律体系中的征收征用制度
1、我国公共卫生应急法律体系现状
2003年“非典”疫情暴发，中国当时对于突发公共卫生事件并没有一套健全的机制规定。直至2003年4月1日，时任国务院副总理吴仪在视察中国疾病预防控制中心时表示：要推动中国突发公共卫生事件整套机制的建立。这是中国领导人第一次公开提出应急机制建设。在此特殊而紧急的情况下，《突发公共卫生事件应急条例》应运而生，它从成立起草小组、邀请医学专家、学者反复研究论证，形成条例征求意见稿，再补充、完善，形成条例草案，仅仅只用了20多天。
《突发公共卫生事件应急条例》的出台，标志着我国突发公共卫生事件应急处理工作纳入法制化轨道，当时对于打赢非典型肺炎防治这场硬仗具有重要意义。而“非典”事件也重重加深了人们对公共卫生的关注。此后，我国非常重视建立公共卫生法律体系，截止目前，我国已经初步形成包括传染病防治法、突发事件应对法等30多部法律在内的公共卫生法律总体框架[1]，为及时有效处置突发公共卫生事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的应急法律制度，也为突发公共卫生事件的及时应对处理提供了法律依据。
2、公共卫生应急法律体系中征收征用制度的相关规定
公共卫生应急法律体系中的应急征用，是为应对公共卫生等突发事件而进行的具体行政行为，属于行政征用范畴，是政府应对公共卫生突发事件的一项重要措施。
我国公共卫生法律起步晚，大都以行政法和部门规章的形式存在。在公共卫生应急法律体系中，对紧急征用方面只有原则性的规定。2007年3月出台的《物权法》，第一次明确规定因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。之后不久出台的《突发事件应对法》具体规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。《传染病防治法》则更加明确规定：传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。此外，应急物资征用规定在《防震救灾法》、《防洪法》等紧急状态单行法律中都有涉及。这些规定为各级政府处置突发事件征用各类物资和场所提供了法律依据，但与公共卫生应急法律体系中征收征用规定一样，都过于原则，并未对征收征用程序、权限、措施等方面作出详细的规定，也没有出台相应的实施细则，实践中很难据此有效开展征收征用工作。
二、我国公共卫生应急法律体系中征收征用制度的问题
1、征用实施主体的扩张不够明确。
根据《突发事件应对法》第十二条的规定，应急征用的主体为“有关人民政府及其部门”。《传染病防治法》则在第四十五条规定，传染病暴发、流行时，仅仅只有“国务院”和“县级以上地方人民政府”有权实施应急征用。
那么以本次“新冠”疫情为例，应急征用的主体除了政府以外，是否还包含“有关部门”呢？中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮教授认为，传染病疫情系公共卫生事件的一类，相对于《突发事件应对法》来说，《传染病防治法》是特别法，当前疫情中的征用主体应以后者为准，即县级以上人民政府，而不应是某部门，当然政府作出决定后有关部门可以去具体实施。
事实上，在本次“新冠”疫情中，云南省大理白族自治州大理市卫健局以一封《应急处置征用通知书》，征用了从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩，本事件引发了广泛热议。抛却本事件征用是否合法暂且不谈，为何会以大理市卫健局的名义对过境口罩实施应急征用，这就是法律法规中对征用主体扩张规定不明、征用权过度下放所产生的问题。
2、应急征用的程序规定缺失。
目前，关于应急征用的审批和实施程序，国家层面尚未出台明确统一的规定，而《突发事件应对法》《传染病防治法》等单行法中也未规定应急征用的具体实施程序。只有部分地区如广东省、山东省等制定了相应突发事件应对条例对其予以规范。
3、应急征用补偿标准不明确、资金来源没有保障
对于应急征用的补偿问题，《物权法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等均作出了“应当给予补偿”的明确要求，体现了对应急征用相对人的权利保障，但遗憾的是未对补偿范围、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿程序、补偿资金来源等细项进一步统一规定。在上位法没有明确规定的情况下，让其他省、市制定地方条例来确定具体补偿标准也是比较敏感和困难的问题。
三、对完善我国公共卫生应急法律体系中征收征用制度的建议
1、明确应急征用的主体为县级以上人民政府。
虽然《突发事件应对法》第十二条规定，应急征用的主体为“有关人民政府及其部门”。但在该法第五十二条又规定，应急征用的主体为“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府”。理论界认为，该法第十二条系总则的一般性规定，第五十二条则是应急处置与救援的特殊规定，二者不一致时从其特殊规定。因此，直接在制度中明确应急征用的主体为县级以上人民政府，可防止应急征用实施主体不明，有利于约束和规制赋权政府应急征用的权力和责任。
2、建立明确的应急征用审批、启动、操作程序。
根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，现有公共卫生事件等级分为四级[2]。应急征用的条件是政府在紧急情况下采取征用措施的前提，政府在实施应急征收行为时，需要讲求效率，也不能忽视公正。因此应急征用必须依照法律规定的权限和程序，在征用启动、征用通知、征用财产交接、征用财产返还及征用补偿方面，进行明确的程序性规定。但同时要注意细化规范时的开放性，避免紧急情况下地方政府限于流程和权限被过度限制而影响事件处置。
3、完善公平合理的应急补偿标准
林鸿潮教授说， “没有补偿就没有征用”。依法征用必须体现对被征用人财产权的尊重。针对应急征用补偿的时间，国家突发公共卫生事件应急预案明确为“突发公共卫生事件应急工作结束后”[3]，但征用补偿标准模糊不清，完善统一的征用标准才能最大限度地保护被征用人合法权利。在征用标准未统一明确之前，征用赔偿可参照《国家赔偿法》及相关法律的规定执行。
结语：
应急征用在我国应对公共卫生突发事件中发挥着重要作用。解决目前应急征用程序启动机制缺乏，征收实施主体不明确、征用实施程序不规范、征用补偿标准不具体等实践中比较突出的问题，有利于建立合法、高效、具有操作性的应急物资征用机制。
参考文献：
[1]杨学博 人民日报人民时评：筑牢公共卫生安全法治防线《 人民日报 》（ 2020年04月28日 05 版）
[2]突发公共卫生事件分级标准: http://www.chinacdc.cn/jkzt/tfggwssj/gl/201810/t20181015_194984.html
[3]国家突发公共卫生事件应急预案:http://www.gov.cn/yjgl/2006-02/26/content_211654.htm
作者简介：钟含星，女，198707，四川省岳池县，本科，律师
李成勇，男，198609，四川省广安区，本科，律师