胡环 罗泽蓉 杨璟
云南省设计院集团有限公司 ，云南 昆明 650228
摘要：随着国土空间规划体系改革确立了新的规划格局，规划编制要求形成基于“多规合一”的“一张图”，随着振兴战略的实施以及以实现小康社会为目标，使实用型村庄规划的编制有着重大的意义。本文通过总结新时期村庄规划的变革意义，针对当前村庄规划存在的问题，改进原规划方法和理论，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，结合云南省古茶树(园)资源保护，本文以古茶山周边的村庄为例，从规划“能用”、“管用”、“好用”三个主要方面来研究实用性的村庄规划的策略与方法。
关键词：国土空间规划体系；实用性；村庄规划；策略
引言
2019年5月和2021年1月中共中央分别出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，要求新时期全面推进乡村振兴，优先发展农业农村,明确要构建"五级三类"国土空间规划编制体系,在城镇开发边界外的乡村地区,由乡镇政府组织编制"多规合一"的实用性村庄规划。
本文积极落实中央和省市相关部门相关文件，明确新时期村庄规划编制内容和要求，借鉴云南省内外经验，分析云南省村庄特征和存在问题。结合云南省全面推进古茶树(园)资源保护，结合具有优质古茶资源的村庄试点机会的实践经历，以点带面为全省实用性村庄规划工作做好探索和示范。本文立足于村庄规划工作，对国士空间规划导向下的“实用性”理念贯穿于村庄规划编制和建设方便，对实用性村庄规划的策略进行了一定的研究。根据研究提出了实用性村庄规划的一些思路以及现在所存在的一些问题和解决的对策，然后对村庄规划建设的相关理论知识进行了一定的补充，这样也对乡村振兴战略的实施，给予一定的参考作用。
一、新形势下国土空间规划的特点及要求
1.1定位转变——由村庄规划到国土空间规划体系中详细规划
在我国改革后的国土空间规划体系中，村庄规划被定位为“五级三类”国土空间规划中详细规划。规划定位的改变，表明在新的规划体系中，村庄规划要按照修建性详细规划要求编制。作为乡村地区建设的管控抓手，村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及进行各项建设活动的法定依据。
1.2 重点转变——由只重视居民点建设到全域全要素空间统筹
原城乡规划的村庄规划和土地利用总体规划对于村庄具体建设并没有明确的引导。空间规划变革下，原各规划部门职能进行了近一步整合，即原土地部门、城规部门、林草部门等部门不再各自为政，不再片面关注居住点以及村域范围内产业或公共服务设施的布置和指标控制，缺乏全域统筹考虑。在新形势全要素管控的背景下，规划范围是村域全部国土空间，村庄规划的重点也从集中的居民点到全域全要素空间统筹安排。除了注重建设空的管控，还要对生态空间、农业空间等非建设空间的有效管控。应加强对非建设空间的有效管控，统筹生态保护、土地整治、耕地保护等工作，统筹保护和治理关系。
1.3 方法转变——更为强调面向“实用型”的规划实施
《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》提出要“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”，过去的村庄规划自上而下的编制模式居多，村民意见采用度不高，实用性不强，导致后期建设和管理与规划相冲突。新形势下的国土空间规划体系建构时期。新时期更加强调规划的“实用性”，用约束性指标控制村庄无限蔓延、侵占耕地的局面。要“有用、好用、管用”，更能体现“政府管用、村委好用、村民实用”三大要求，各级政府部门好管控，村委好实施管理，听取村民意见，响应合理诉求。在此背景下，村庄规划须创新编制方法，以问题为导向，实现从自上而下的“任务式”模式，向自下而上、上下结合的“实用性”模式转变，杜绝以往建设基本未按规划实施的情况发生，规划、建设、管理协调统筹，更为有效，更为方便地指导村庄高质量发展。
1.4意义转变——更为有效的对村庄规划保护和管理
实用性村庄规划是需要合法依规编制法定规划，注重全域管控，实现村域层面的“多规合一”，注重落实上位国土空间规划的传导、加强村庄建设边界的管控，山水林田湖等所有国土空间要素统一进行分区分类用途管制，明确了村庄规划包括村域和自然村（集中居民点）两个空间层次，落实重点区域管控要求，突出区域特色，核发乡村建设项目规划许可。
2.1村庄规划实际编制承载内容太多、依据不充分
本次村庄规划（古茶山村庄规划）与原村庄规划相比，规划范围由自然村（居民点）扩展到行政村全域，规划层级变成了“村域+居民点”两个层级，部分村庄所辖自然村（居民点）较多，最多达20-30个，造成了规划范围广、数量多、工作量大情况；古茶山村庄规划成果为了下一步国土空间规划“一张图”的构建和公众参与，在数据的精度、深度和成果的质量上有了更高的要求；涉及部门广，包括部门多，解决的问题多，数据不够精细到位，村民意见零碎，规划编制要达到“好用”有困难。
实用性村庄规划要达到详细规划深度，要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。本次规划主要根据三调阶段成果数据、云南省生态保护红线（公开版）、现行土地利用总体规划等相关要求和数据进行编制，但由于各级国土空间总体规划正在编制，上位的规划约束性指标和刚性管控要求不够明晰，同时村庄布点规划和城镇职能不明确，因此规划依据不够充分，主要控制指标衔接不畅，规划编制有一定困难。
2.2各类用地指标难落实、区域统筹不足
约束性指标区域难统筹，根据三调阶段成果数据为基础，部分村庄出现用地基本农田面积大量减少、建设用地大幅增加的情况，以现有指标调配机制看，单个行政村无法村内平衡，需要在更高层面的国土空间规划去协调和统筹。各村庄公服设施区域统筹有差异，对于与村庄生活生产相关的教育、医疗、交通、水利等区域性设施，应在乡镇级甚至区县的层面来统筹考虑，避免出现公共资源浪费和服务盲区。
目前，在基本农田红线和生态红线保证“数量不减少，质量不降低”的整体前提下，村庄用地基本需要压缩活保持现状。但村庄建设用地基本处于短缺状态，农村宅基地基本不能满足现状需求。而各地为扩大城镇建设用地规模，大规模的村庄撤并腾退建设用地用于补充建设用地指标现象将会越来越明显。而搬迁拆并村庄会耗费大量的财政资金，同时搬迁安置问题也需要大量的人力物力进行支撑，导致具体实施过程中存在很大阻力。
2.3部分脱离村民实际需求、落地性较差
产业兴旺是乡村发展的重点，本次针对古茶山周边村庄，往往会定式思维聚焦到茶产业发展，而忽视了对村庄自身产业发展条件的挖掘，大量村庄的产业发展规划均出现了同质化、过空过大等共性问题。不够接地气，盲目追求“高大上”“全产业链”，整体的规划、策划均飘在空中，难以落地，可行性较差；定位雷同，未经深入研究和挖掘，就都定位为旅游业为主的村庄，大量布局旅游相关的服务设施，忽视了旅游产业的发展规律，容易导致资源浪费；发展无支撑，在没有具体企业项目、没有劳动力等前提下，理想化的布局加工业、旅游产业、制造业等并不切合村庄发展实际的产业。
村庄规划的主体是村民，村民对规划的重要性认知度不高。仅关注个人宅基地和承包地问题，对实用性村庄规划对未来村民生产生活的约束和影响的认识不足；部分村民对集体土地使用权存在误解，理解为自己拥有所有权，提供集体土地以建设公共基础设施有难度，导致村庄规划实施难，公共基础设施项目推进缓慢。
3实用性村庄规划策略的探讨
3.1 强调规划减负，强化上下传导
实用性村庄规划要达到实用和好用的效果，成果必须要看得懂、记得住、能落地、好监督。要为村庄规划减负，“管什么编什么”，不应“面面俱到、滴水不漏”，实用性村庄规划的初心还是为了解决农村两违、核发乡村建设项目许可等问题，说到底主要就是明确村庄各类空间要素的管控。
国土空间规划是自上而下、层层传导进行编制，实用性村庄规划侧重可实施性，主要是落实乡镇国土空间规划的分解落实要求。现在上位国土空间总体规划还没有编制完成，缺乏上位规划的情况下，本次村庄规划应在三调阶段成果数据基础上开展村域农村土地整治，摸清家底，梳理永久基本农田面积、建设用地指标等土地利用中存在的各类问题，因地制宜提出村域土地整治任务，进一步挖掘潜力，提高土地利用效率，对于能在村域层面能够解决的问题，通过村庄规划一次解决，对于在详细规划层面无法解决的问题应及时反馈至上级自然资源部门。实时动态对接各级各类国土空间总体规划全部编制完成情况后，积极对接、落实上位规划的各类指标和底线管控要求，利用高精度底图，对各类用地进行进一步的细化和矫正，突出规划的落地性和可操作性。
3.1优化编制方式，坚持底线思维
建立“问题导向+需求导向”的规划编制机制，以村庄现状问题为导向，切实分析村民实际需求，以期通过村庄规划编制来解决村民实际问题。为保证全国“一张蓝图”及“多规合一”村庄规划的科学性，统一工作底图，坚持底线思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，筹考虑乡村振兴、人居环境、农危改、传统村落保护等其他相关部门已编规划或政策方案。对村域国土空间实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控。在内容上要突出自然资源部门主管方向，对于其他现有规划已经确定、能有效管控的前提下，可吸收或者简化相关内容，突出规划重点，明确主导功能与用途分区，明确村庄各类空间要素的管控，划定“三区三线”。统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。
3.3 提炼乡村特色，注重实际需求
确保定位精准，定位不是越大越好，越长越好，应立足自身情况，主动融入区域发展中，以农业相关产业为基础，选择适合村庄自身发展情况的方向。摸清村庄家底，自然禀赋特征、农业生产、农产品初加工、旅游发展条件等情况，便于村庄具体建设按照规划进行实施，便于依山就势、保留村庄的特色。
要突出村民主体地位，规划既要科学、严谨更要“以人为本”。优化规划表达形式，编制农民愿接受、农民看得懂好实施好落地的村庄规划。民众的诉求、建议要多走访多听取，鼓励熟悉情况的当地乡贤、投资农村新产业新业态的企业和社会力量共同参与，大众一心的做好村庄规划。使村庄规划更具有科学性和严谨性。也达到了“以人为本”的理念。
结语
整体规划背景下的村庄规划不同于以往的规划，它更具有综合以及实施性，无论是在融合土规以及城规等多个方面规划实现“一张图”规划管理和自上而下的传导传导，村庄规划更多聚焦在引导空间的管控与实施。新形势下村庄规划也不是简单的“建设规划”“整治规划”或“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，应符合“政府管用、村委好用、村民实用”的总要求，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可推广、可复制的乡村地区规划、建设的实用性策略与方法。
参考文献
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