冯展超
东莞市城建规划设计院 523000
摘要：河湖水系是支撑城市运行、保障城市安全的重要组成部分，良好的水生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。城市蓝线与河湖管理范围和保护范围线都提出了对河道进行划定保护的要求，为了在总体规划、详细规划以及相关的专项规划中用好这两条线，需要理顺两者之间的关系，理清两者之间的作用，实现“以水润城”，提升城市品质。
关键词：划定目的；划定内容；管理要求；划定标准
引言
党的十九届五中全会从战略和全局上描绘了生态文明建设的蓝图，明确到2035年基本实现美丽中国目标，并就“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的重大举措作出了具体部署，为新时代生态文明建设明确了方向。民生为上，治水为要。“水”，是习近平总书记近年来考察讲话中的高频词，也是生态文明建设发力的关键点。总书记把治水兴水作为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的长远大计来抓，推动水利改革发展取得新的历史性成就。无论是从“水患”向“水安全”的华丽转身，还是从“水生态”向“水经济”的持续迈进，书写生态文明的“水样本”，全国各地都在持续用力、久久为功。东莞在城市发展的过程中存在行洪空间缺乏强有力保护手段、侵占河湖、破坏河湖现象频发、河道湖泊等生态资源空间管控缺位、滨水空间利用率低，公共空间侵占严重等问题，为了打好水污染防治攻坚战、保护全民所有的河流、湿地、湖泊等自然资源的边界、全面推行河长制湖长制，东莞市编制了《东莞市蓝线专项规划》和全面开展了河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划界确权工作，本人有幸参与了这两条线的划定工作，在项目推进的过程中发现有必要梳理好这两条线之间的关系，以便更加科学合理的划好这两条线，努力做到这两条线相辅相成、相互促进、相得益彰。本文将结合东莞划定情况，从两条线的内涵、划定主体、划定目的、划定内容、划定对象、管理要求、覆盖范围、划定标准等方面阐述两者的关系，并得出相应结论。
1、两条线的内涵
（1）城市蓝线
城市蓝线，是指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。
（2）河湖管理范围和保护范围线
河湖管理范围与保护范围划定工作（以下简称“划界确权工作”）是根据水利部《关于深化水利改革的指导意见》（水规计〔2014〕48号）和《关于加强河湖管理工作的指导意见》（水建管〔2014〕76号）等相关文件的指示，对河湖和水利工程进行的管理和保护的工作。
其中水利工程管理范围是指水利工程设施本身建设用地以及有关工程安全、生产、管理和观测设施等的用地范围。管理范围内的土地使用权应归水利工程管理单位。
水利工程保护范围是指为确保水利工程安全和进行正常维护及水资源保护所必需的范围。任何单位和个人都不得在其范围内从事污染水资源、危害水利工程安全的活动。管理范围外边线至保护范围边线之间的土地所有权和使用权权属不变，仍归原单位。
2、划定主体
东莞市市域河湖划界确权工作由市和各镇人民政府(街道办事处、园区管委会)分级负责，市属水利工程管理单位直管的河湖和水利工程由市属水利工程管理单位及市相关职能部门子以支持配合；市内(除市属水利工程管理单位直管的河湖和水利工程外)其他河湖和水利工程的划界确权工作由所在镇人民政府(街道办事处、园区管委会)负责，市水务局和市相关职能部门予以指导督促。
市域蓝线的划定工作由市和各镇人民政府(街道办事处、园区管委会)分级负责，流域面积大于等于10平方公里的河流（含大型排水渠）及流域面积小于10平方公里但流经中心城区的河流（含大型排水渠）、位于东莞市黑臭水体名录的河流（含大型排水渠）、小（1）型以上水库、所有水源水库、人工湿地、重要原水管线由东莞市自然资源局负责；镇街、园区内河流、水库、湿地、原水管线等蓝线由各镇街、园区自然资源分局负责划定。
3、划定目的
河湖划界确权的主要目的是为了切实加强河湖管理和水利工程管理，充分发挥河湖功能和水利工程效益。划定初衷是对河湖用地空间进行确权和管理。
蓝线划定的主要目的是加强对城市水系的保护与管理，保障城市供水、防洪防涝和通航安全，改善城市人居生态环境，提升城市功能，促进城市健康、协调和可持续发展。划定初衷是对河道水库等城市公共自然资源的的管理及对周边空间的管控。
4、划定内容及对象对比
东莞市河道划界确权主要工作内容为五大划定对象，两大划定内容。五大划定对象分别是水库工程、水闸工程、河道堤防工程、泵站工程、渠道工程。两大划定内容主要是水利工程设施的管理范围线和保护范围线。
蓝线规划主要工作内容为四大划定对象，一大划定内容。四大划定对象分别是水库、河流、湿地、原水管线。一大划定内容主要是河、湖、库、渠、人工湿地及原水工程等城市水系和水源工程保护与控制的地域界线，以及因河道整治、河道绿化、生态景观、海绵城市等需要而划定的规划建设区界线。
初步分析得出除了泵站工程，蓝线规划涵盖了划界确权的所有的划定对象。
5、管理要求对比
河湖划界确权对于土地利用的管理要求主要是任何单位和个人不得侵占管理范围内的用地，国家建设需要征用管理范围内的土地，应当征得有管辖权的水行政主管部门同意。禁止行为主要是管理范围及保护范围内禁止从事影响水利工程安全与正常运行及污染水质的行为，包括建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。
蓝线范围内土地原则上只安排与水体保护、生态涵养、供水排水、防洪安全等相关的项目。限制行为主要是禁止擅自填埋、占用蓝线范围内土地；影响蓝线范围内设施和水系安全的行为；擅自新建、改建各类排污设施；擅自建设与河道防洪滞洪、湿地保护、水源工程安全无关的各类建筑物。当其他与蓝线保护无关的建设用地进入城市蓝线范围内时，需符合已批城市法定规划，进入的区域应控制为满足水务、生态环境相关要求的公共开敞空间，其建筑（包括围墙）应退让城市蓝线、不得进入城市蓝线范围，且同时满足《东莞市城市规划管理技术规定》海岸、河岸建筑退缩空间管控补充规定。
初步分析得出河湖划界确权更注重对河道、水库、渠道等水利工程设施用地范围内的管理和保护。蓝线规划除了对河道、水库、湿地等自然资源进行管理和保护外，更注重从空间上控制预留河道、水库、湿地等自然资源两侧的用地，确保河道、水库、湿地等自然资源两侧的滨水空间为全民所用。
6、覆盖范围对比
东莞市河湖划界确权的工作由中心城区以及各镇街同步开展，对象为东莞市第一次全国水利普查和东莞市水利工程注册登记函括和河湖和水利工程。
东莞市蓝线规划的推进工作由全市层面和镇街层面组成，两个层面分步推进，全市层面划定对象涵盖了各个镇街的主干河流渠道和重要水库。
初步分析得出河道划界确权为全市同步铺开划定，划定数量相对较多。蓝线规划分层推进，逐步完善。
7、划定标准对比
蓝线规划的主要参考标准：蓝线标准的制定主要考虑了划定对象的等级、相关管理要求、上下游保护标准、防洪达标情况、流域面积、水环境功能区划等各相关因素，并参考国内相关蓝线划定案例和相关法律法规。
划界确权的主要参考标准：划界确权的标准主要参考了《广东省河湖管理范围划定技术指引（试行）》、《广东省水利工程管理条例》（2018年修正）、《东莞市河道堤防管理规定》（东莞市第十三届人民代表大会常务委员会公告（第十三号））（发布日期：2007-9-10）、《关于划定水利工程管理范围及保护范围的函》东水务函〔2012〕116号等文件的相关要求。其中东水务函〔2012〕116标准为指导性标准，具体划定时应结合城市规划实际进行划定。
（1）水库工程的划定标准对比
水库工程的划定主要包括水库的库区和工程区。
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初步分析得出：水库保护范围线划定的范围包含水库蓝线划定的范围，而水库蓝线划定的范围包含水库管理范围线划定的范围。
（2）河道和渠道工程划定标准对比
蓝线规划划定标准分为东江和其它河道，其中其它河道划定标准分为有堤防河道和无堤防河道。东江（含东江北干流、东江南支流）划定标准为上口线外延60米。其它河道划定标准详见下表：
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河道划界确权划定标准分为河道和渠道。
河道管理范围：有堤防的河道堤防管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区、两岸堤防及护堤地；无堤防的河道为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。堤防护堤地按照《东莞市河道堤防管理规定》第五条的规定划定。
河道保护范围：堤防管理范围外延不少于200米的范围。
渠道管理范围：左、右外边坡脚线之间的范围，无背水坡的为迎水坡顶向内10米的范围。
渠道保护范围：大型渠道（≥100立方米/秒）管理范围外延15米，中型渠道（[20，100）立方米/秒）管理范围外延10米，小型渠道（＜20立方米/秒）管理范围外延5米。
对于河道有背水坡的情况下，蓝线划定标准与河湖划界确权划定标准对比示意详见下图。
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图7-2 有背水坡河道划定横断面对比示意图
初步分析得出，在河道有背水坡的情况下，河道保护范围线划定的范围包含河道管理范围线划定的范围，而河道管理范围线划定的范围包含河道蓝线范围线划定的范围。
对于河道无背水坡的情况下，蓝线划定标准与河湖划界确权划定标准对比示意详见下图。
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图7-3 无背水坡河道划定横断面对比示意图
初步分析得出，在河道无背水坡的情况下，河道保护范围线划定的范围包含河道管理范围线划定的范围，而河道管理范围线划定的范围包含河道蓝线范围线划定的范围。
对于渠道有背水坡的情况下，蓝线划定标准与河湖划界确权划定标准对比示意详见下图。
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图7-4 有背水坡渠道划定横断面对比示意图
初步分析得出，在渠道有背水坡的情况下，渠道保护范围线划定的范围等于河道蓝线范围线划定的范围，而河道蓝线范围线划定的范围大于渠道管理范围线划定的范围。
对于渠道无背水坡的情况下，蓝线划定标准与河湖划界确权划定标准对比示意详见下图。
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图7-5 无背水坡渠道划定横断面对比示意图
初步分析得出，在渠道无背水坡的情况下，河道蓝线范围线划定的范围大于渠道保护范围线划定的范围，而渠道保护范围线划定的范围大于渠道管理范围线划定的范围。
8、总结
综上所述，可以得出河湖划界确权重心在于对注重对河道、水库、渠道等水利工程设施用地范围内的管理和保护，明确水利工程设施的用地以及管理权属，防止在城市建设过程中遭受到破坏或随意占用，确保水利工程设施运行安全，维护简便。蓝线规划除了能够对水库、河流、湿地、原水管线起到保护作用还，还对水系周边公共空间进行了预控和管制，符合社会公共利益，为城市品质的提升预留了很好的滨水空间。
参考文献：
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[2] 中华人民共和国水利部. 水利部关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知[S]. 第314号，2018-12
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[6] 东莞市水务局. 关于划定水利工程管理和保护范围的函[S]. 第116号，2012-03
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[8] 余露,丁年. 城市蓝线规划编制方法概析—以《深圳市蓝线规划》[A]. 城市规划学刊. 2010(7)