赵长生
山东省博兴县水利局 山东滨州 256500
摘要：“河长制”是指地方各级政府党政领导作为同级政府管辖范围内的江河湖泊的“河长”，负责水资源保护、水岸线管理、水污染防治、水环境管理的机制体系。河流长度制度是我国现有水资源管理机制体系中的一项制度创新。它不仅是我国现有水资源保护和水污染防治制度的集中体现，也是对现行法律制度的拷问，因此迫切需要构建完善的法律保障机制。
关键词：河长制；水资源保护；水污染防治；法律依据；内生困境；
随着我国水流域资源环境的持续恶化，日益盛行的“河长制”不应成为“运动主义”“形式主义”的牺牲品。在“水十条”背景下，针对“河长制”的法律困境，进行“河长制”的法理思考和理论构建，将河长制纳入水流域管理体制中，立足生态文明的战略高度，实现水流域的集成管理，引入公共参与和监督机制，建构、完善水流域分配和治理中的地方政府协同机制。
一、环保问责制的典型体现
1.总体而言，河长问责制的依据始于我国从2006年2月20日起施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定的环境保护问责制。
2.河长考核问责制中规定的措施，“根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考”。其依据是中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，《意见》的相关规定是其在水资源保护领域的具体化。
3.河长考核问责制还规定了生态环境损害责任终身追究制，其依据是中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，其不但在第3条规定：“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”，还在第12条规定了“实行生态环境损害责任终身追究制”，《意见》在考核问责具体措施中的规定均为对其相关规定的具体落实。生态保护红线制度的底线限制的实质拓展
二、环境法审视下河长制的内生困境与法律机制构建
1.职非法定的困境与长效法律机制构建。当前，河长制仅规定于以《意见》为统领的政策体系中，未有法律规范直接、明确且具体的规定。申言之，各级河长职非法定。目前只有少数地区如昆明以地方法规、无锡以政府令的形式赋予河长职责，但如何落实依然存在法定手段缺位问题，大多数地区还是以行政命令、外力强迫为主推动。有论者认为，河长制的优势恰恰在于它还不是法律制度，能够摆脱法律制度的繁琐程序约束，弥补法律制度的一些内在历史局限性，从而实现一定的治理高效率。在没有法律明文规定“河长”权力职责的制度语境下，有学者认为河长制本质是人治而非法治。虽然《意见》从中央宏观政策层面规定了各级“河长”设置的原则与要求，但在政策未转化为法律规范体系的背景下，河长制依然会存在被理解与执行为一项临时性、运动性和应急性工作安排的风险，难以实现政策预期功能。
2.河长制与现行水资源管理体制的抵牾与协调。河长制从试点之初，可视为一种“非常之举”，某种意义上是对既有的统一管理与分级、分部门管理相结合的水资源管理体制的一种改变与超越。
而我国近些年来频繁爆发的水危机以及现行水资源管理机制运行的失效，似乎赋予了这种水资源非常态管理模式以正当性—在涉水行政职能部门权限分配遵循分散管理模式和分业体制的原则下，出现了水资源管理职能过于分散、政出多门、协调不足和效率低下的弊端。所以，在此现实背景和制度语境下，由地方政府党政主要负责人作为“河长”负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，可以有效统合各涉水职能部门的职责，实现综合整治。而当这种非常态的水资源管理体制被多个省市广泛适用，进而由国家出台《意见》予以系统规定时，则其本身也成为了一种常态的水资源管理机制。但是，依然难以遮蔽的问题是，如何看待与处理河长制与现行水资源管理体制的关系？首先要对河长制潜在的制度逻辑予以省视。作为一种制度创新的河长制，可预期应对与矫正现有的水资源管理体制运行的困境，但是，现行水资源管理体制在应对当前水资源保护与污染防治中存在弊端，其原因及相应的矫正措施可能是多层次的：如果是法律缺失，则应该探究水污染治理和水资源保护的法律诉求；如果是管理制度不合理，则应当完善公共权力配置和制度设计，重新进行职责分配和岗位设置；如果是法规制度执行不到位，则应该强化职能部门责任意识、完善执法手段。因此，河长制不是对现行水资源管理体制的否定与替代，而应当是一种升级与补充：第一，必须明确我国水资源管理体制仍然应当以《水法》等现行法律体系确立的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制为原则。
3.河长制考核问责制的异化风险与体系化设计。河长制还有一个鲜明特色在于其考核问责机制。《意见》除了在“总体要求”中规定要建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，还在“保障措施”中从三个方面规定了强化考核问责机制，这是赋予河长制具有较强约束力、发挥其预期机制效果的关键环节。现实中，各地河长制实践也高度重视考核问责制，或通过出台规范性文件，或通过签订“目标责任书”，甚至是通过地方立法形式重视河长制运行中的考核问责制的实施。如何科学地设计与实施考核问责机制，对于河长制切实有效的运行极为重要，因为若考核问责制过于宽松疏失，则导致河长制实施宽纵而难以实现预期效果，但若规定过于严苛细密，则会导致各级党政负责人动辄得咎而影响其工作积极性。就机制设计本身及运行实践来考察，河长制考核问责制的设计与运行存在着异化的风险：第一，《意见》仅从领导干部自然资源资产离任审计、河长逐级考核并作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据、生态环境损害责任终由地方政府党政主要负责人作为“河长”负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，可以有效统合各涉水职能部门的职责，实现综合整治。身追究制等几个方面规定了考核问责制，但这仅仅规定的是考核问责的种类，却缺乏明确的责任体系与划分机制。一个没有明确责任体系的问责制度只是一种摆设，必须明确相关人员应该具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任，以及不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，避免“河长”们和具体执行部门职责不清、权限不明，出现追究责任时互相推诿、互相扯皮的情况，以至于最后问责的效果大打折扣。第二，考核问责的科学依据上存在争议。根据《意见》，考核问责的基本依据是水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等方面的目标任务，但这个目标任务是否通过一定的措施，在固定考核期（很多规定为一年）内一定能够达到？如果不能达到就认定河长失职？如果一味强调考核问责依据目标任务，则河长为了完成目标任务会加大资源投入、造成资源浪费。第三，如果说对“河长”考核期过短（比如一年），人为的制度设计不符合水资源保护、水污染防治的内在科学规律，一旦过高的水质标准都不可能实现时，最后可能导致普遍地降低水质考核标准；但是，一旦延长水质考核期，那么，河长制因为以地方党政主要负责人作为第一责任人，很容易陷入“人走政息”的困境。
总之，当前的考核主要是以“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核”作为操作方式的行政考核，在我国当前大力推进环境多元治理和环境污染第三方治理的政策背景下，也可以考虑引入市场、专业机构或者环境服务公司提供的考核服务，让这些主体从专业角度提供水质、水环境改善情况的专业意见，以作为行政考核的支撑依据。
参考文献：
[1]王芳.论河长制的发展实践与推进.2019.
[2]刘忠梅.浅谈环境法视角下河长制的法律机制建构思考.2020.