韩健钊
广州市番禺区城市更新发展中心 广东广州 511400
摘要：城市规划管理与老旧小区改造对广州市后续城市建设工作推进有重要的作用和意义，由于城市规划管理工作对口城市建设项目类型众多，而老旧小区改造为近年来随着城市发展到一定程度应运而生的建设工作，在老旧小区改造工作推进中存在诸多无法符合现行城市规划管理要求的情况。本文通过汇总城市规划管理与老旧小区改造的重要作用和意义、分析老旧小区改造推进过程受到的规划管理的制约，来研究如何完善老旧小区改造过程中的规划管理范畴工作。
关健词：老旧小区；改造提升；规划管理
引 言
城市规划管理是指规划和自然资源主管部门根据批准的法定规划，对城市规划区内的土地和各项建设工程实行的管理，主要有城市土地使用的规划管理和工程建设的规划管理，自上而下引导城市发展的建设管理工作。老旧小区改造属于城市更新范畴工作，指对城市里建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）进行改造，是立足于既有建筑状况对居民居住环境进行完善的工作。老旧小区的建设按照其建筑年代的规划和建筑标准实施。我国近几十年经济、文化等全方面得到长足发展，相应城市规划管理规定及条例要求也伴随提高，在老旧小区现状基础上满足改造需求而进行局部改、扩建，将难以满足相关现行规划管理规定，同时专项规划、控制性详细规划等文件以及规划报建流程，缺少对老旧小区改造工作相应制定完善的政策与条款的支持，使老旧小区改造工作在规划报建环节举步维艰。本文立足于以上问题，剖析老旧小区改造工作在规划管理工作相关环节存在问题以及研究相应建议对策。
一、城市规划管理与老旧小区改造的重要作用和意义
（一）城市规划管理是为了实施城市规划，通过法制的、经济的、行政的等各种科学管理手段和方法，对城市各项建设用地和建设活动进行控制、引导和监督，使之纳入有序轨道。广义上，城市规划管理就是国家从宏观层面上就城市发展方针、城市建设的原则等重大指导方针、政策做出决策。狭义上，就是负责城市建设项目用地选址规划管理、建设用地管理、建设工程管理以及违法建设认定和城市规划实施监督检查。
（二）2020年7月，国务院印发的《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》指出，城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。并要求到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。可见老旧小区改造是我国一项任重道远的民生工程。
（三）城市规划管理与老旧小区改造工作关系到现阶段我国城市形象、资源的合理布局，更关系到居民宜居宜业的迫切需求。在老旧小区改造工作过程中，既要符合城市规划管理相关政策法规要求，也要充分尊重既要建筑的客观条件以及居民的改造意愿。
二、老旧小区改造推进过程受到的规划管理制约
2016年，广州市印发广州市城市更新办法“1+3”政策，明确城市更新工作包括旧城、旧村、旧厂改造。其中，老旧小区改造属于旧城改造范畴，其改造模式包括全面改造与微改造。同年，广州市被纳入全国唯一一个老旧小区改造试点的一线城市，广州老旧小区改造工作从此拉开序幕。在5年的探索进程中，广州摸索出以微改造为主，同时探索混合改造的老旧小区改造经验。由于老旧小区改造工作的掀起时间较短，处于建设行业引领地位的规划部门未就老旧小区改造工作优化调整出一套相关的政策文件或局部技术规定细则作出修订，导致老旧小区工作推进道路不够通畅。
（一）广州市城市总体规划未就老旧小区改造作出指引
《广州市城市总体规划（2011—2020年）》于2012年启动编制工作，并于2016年获国务院批复原则同意。由于编制工作期间，全市正全力探索推动旧村改造工作，而老旧小区改造为2016年启动，故《广州市城市总体规划（2011—2020年）》中包含城中村改造内容，但总体规划中的相关城市规模、人口规模、基础设施体系等，均未对旧城老旧小区改造作出考虑，同时，2018年公开征求意见的《广州市城市总体规划（2017-2035年）》草案公示中暂未提及老旧小区改造相关内容。规划管理部门如需对老旧小区改造编制相关突破现行规划的文件或组织编制相关专项规划，将缺乏上层规划文件依据。
（二）用地规划管理未对老旧小区改建修订切实可行的路径
1.老旧小区局部改造范围位于已改变原规划性质的用地上
控制性详细规划在城市规划管理体系中有着承上启下的作用，既承接城市总体规划的指导内容，也将宏观的规划指标化到用地层面指导修建性详细规划（广州已用设计方案审查代替）。规划用地性质是控制性详细规划的重要指标之一。老旧小区建成年份久远，部分甚至在我国规划行业未出现控制性详细规划管理概念时已建成，历经几十年，相关老旧小区及周边规划用地性质已发生较大变化。例如其中最突出的情况是现状在道路两侧的小区建筑，原建设年代规划为居住用地，由于考虑后续城市交通发展需求，大部分用地已改变为道路用地，特别是交叉口附近，大多改变为规划道路用地以满足右转车道拓宽。对于外墙剥落严重存在安全隐患的建筑，需于老旧小区改造中重新铺装外墙，按照现行广州市城乡规划程序规定，外立面改造修复不属于免于许可范围，须办理建设工程规划许可证。办理建设工程规划许可证前提为办理用地规划许可等手续，但原建筑所处用地规划性质已改变，最终无法办理规划许可。
由于控制性详细规划是区域性的，如按原小区建筑通过控规修正或修改来满足规划用地管理要求，需统筹相关区域内用地面积、绿地率、建筑密度、道路密度一并调整，可行性低，且老旧小区改造并非个案，据市住建部门公布的数据，广州市在2018年至2021年改造的老旧小区建筑面积就高达约5180万平方米，后续十四五期间不排除更广地铺开工作，如大量地块按二三十年前建成小区的用地调整，将会出现规划地块逆发展的奇怪现象，不符合规划引领的战略作用。所以无法通过控规调整与修正解决该问题。
2.老旧小区内零散用地整合改造建设无法符合规划用地性质
在新冠病毒疫情的影响下，老旧小区较差的人居环境，以及缺失的配套设施成了防疫的薄弱环境，2020年住建部等部门专门印发《关于开展城市居民社区建设补短板行动的意见》等文件，对于老旧小区补短板工作被提上工作日程。但由于老旧小区建设的年代对于建筑间距、功能等未作出较完整的要求，所以普遍存在建筑间距较小，建筑功能单一等情况，难以在现状小区基础上补齐服务设施建筑，必须整合小区内零散、低效的用地，例如空地、拆除违法建筑后用地、边角地等，用于补充建设小区公园、群众性体育运动场地、垃圾收集站、快递送达设施、社区卫生服务中心、综合养老服务中心等。但由于相关公益性设施用地与小区所在现行规划用地性质不符，故存在老旧小区内有用地，且有迫切补充配套服务设施的需求，但不符合用地规划性质而无法建设的困局。
（三）建设工程规划管理对于老旧小区改造工作的束缚
1.老旧小区内新、改建建筑难以满足现行规划建设指标要求
随着建筑行业的快速发展，城市规划管理指标要求相应提高，但缺忽略老旧小区的需求群体。一是根据广州市现行城乡规划技术管理规定，低层建筑楼间距至少大于6~8米，而大部分老旧小区内建筑间距可能出现3米以下甚至阳台之间间距1米左右的情况，同理，其他建筑密度、绿化率等现行规划管理指标已不符合现行指标要求，如涉及改建无法在原建设已批修建性详细规划基础上重新办理规划许可，二是利用老旧小区内零散、低效用地新建计容的服务设施增加建筑计容面积后无法符合原已批修建性详细规划控制指标，同时也难以满足建筑间距、建筑密度、绿化率等。
2.优化原有建筑使用性质难以取得建设工程规划管理许可
老旧小区除存在服务设施短板外，还存在无自身“造血能力”，小区内无法产生自身收益以补贴公共服务设施的维修费用，导致失养失修情况普遍存在，加速小区硬件设施老化。根据实际情况，大部分老旧小区内存在闲置的一层住宅建筑、公有用房、底层杂物房等低效利用建筑。为确保老旧小区改造后有所管养，必须激活其“造血功能”。例如在利用位于一层的闲置住宅，或者公房，通过租赁方式转为商业用途，设置便利店、医药店、理发店等提供基础生活服务。相关租赁收益用于小区公共设施的维修或者支付物业管理费用。又例如，在历史街区引入文商旅产业，通过租赁闲置公有用房来引入众创空间，科技孵化、特色餐饮等，激发街区活力。根据现行广州市城乡规划程序规定变更使用性质的建筑工程不属于免予规划许可范围。如按程序办理规划建设许可，也存在原有小区建筑不符合现行规划要求，无法办理的情况。
三、广州市老旧小区改造视域下的优化规划管理的对策和建议
（一）新一轮广州市城市总体规划充分考虑老旧小区改造因素
为做好广州市老旧小区改造工作的顶层设计，进一步推动广州市老旧小区工作打下纵深坚实的基础，建议在新一轮广州市城市总体规划中充分考虑老旧小区改造所影响的拉动建筑行业经济增长、环境改善后的人口增长、适量运用老旧小区内零散用地进行建设的建筑面积增长以及在老旧小区改造中可落实的养老托幼设施增长等多方面因素，进一步明确老旧小区改造在广州新一轮总体规划中改善民生以及战略作用。
（二）尊重历史，同时以承诺制解除后续规划用地实施的担忧
在老旧小区改造工作中，遇到局部改造范围位于已改变原规划性质的用地上时，可参照广州市既有住宅加装电梯的成功做法，在规划报建阶段，尊重历史，以原获批的修建性详细规划或小区建筑设计方案为依据，对于建筑外立面修复或改造方案进行符合性审查，同时，改造主体或小区业主出具本次改造只涉及建筑外墙等内容，不涉及建筑高度、结构建筑面积的改变的承诺书。以此，对老旧小区外立面改造消除外墙剥落安全隐患打通规划报建渠道。
（三）落实上层政策，适当放宽规划管控要求
根据住建部等部门印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》，要求“充分利用居住社区内空地、荒地及拆除违法建设腾空土地等，增加公共活动空间”建议落实上层政策，在严格控制对城市规划的影响，并广州征求利益关系人意见的前提下，允许对于统筹利用老旧小区内空地、荒地、拆除违法建筑腾空的土地，以及通过局部拆建，补齐既有居住社区配套级公共服务设施短板，提升文化功能。
根据住建部印发的《住房和城乡建设部办公厅关于印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第一批）的通知》，“在保障公共利益和安全的前提下，适度放松用地性质、建筑高度和建筑容量等管控，有条件突破日照、间距、退让等技术规范要求、放宽控制指标。对在小区及周边新建、改扩建公共服务和社会服务设施的，在不违反国家有关强制性规范标准的前提下，放宽建筑密度、容积率等技术指标”，建议落实以上政策，规划管理部门对于老旧小区改造项目审批应充分尊重原规划批复文件，在现状建成的基础上适当放宽用地性质、建筑间距等规划指标。在对于确实有困难的改造项目，改造后绿地率不低于现状，建筑高度不高于现状，建筑间距不小于原建筑间距。
（四）对于不涉及建筑改、扩建的优化建筑功能免于规划许可
根据国务院印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》“整合社区服务投入和资源，通过统筹利用公有住房、社区居民委员会办公用房和社区综合服务设施、闲置锅炉房等存量房屋资源，增设各类服务设施，有条件的地方可通过租赁住宅楼底层商业用房等其他符合条件的房屋发展社区服务”，建议对于老旧小区改造中不改变土地用途和不动产登记用途的前提下，对周边无负面影响且不涉及人员密集场所或特殊建设工程，有利于补齐设施短板、消除安全隐患、提升街区活力的，可免于规划许可。以打通在不改变原建筑构造等情况下，利用闲置用房补齐老旧小区服务设施的渠道，进一步改善老旧小区人居环境。
结束语
老旧小区改造是贯彻落实党的十九大精神，解决城市发展不平衡不充分问题，实现人民群众对美好生活向往的重要举措。本文通过汇总实际老旧小区改造工作中遇到关于规划管理领域相关难以突破的问题，整理相关政策文件，并加以思考研究，希望可能为广州市城市规划管理工作者提供完善老旧小区改造规划管理工作的思路，也希望为老旧小区改造工作者在后续改造工作推进中提供参考建议。
参考文献
[1]广州市城市更新办法1+3政策.[Z].2016
[2]广州市城市总体规划(2011—2020年).[Z].2016
[3]关于开展城市居民社区建设补短板行动的意见.[Z].2020
[4]住房和城乡建设部办公厅关于印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第一批）
通知.[Z].2020
[5]国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见.[Z].2020