汪华
新疆吉农土地勘测规划设计院有限公司 乌鲁木齐 835000
摘要：根据《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号），新疆维吾尔自治区南疆四地州开展了城乡建设用地增减挂钩工作。本文就南疆四地州城乡建设用地增减挂钩项目工作过程及经验做了简单分享，对增减挂钩项目的工作技术路线做了初步探讨，浅议增减挂钩项目的申报、实施及验收阶段的过程，并对指标的调剂、资金的管理、实施的监督进行了研究。
关键词：城乡建设用地增减挂钩、指标调剂、资金管理
1政策背景
根据《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂资金收支管理办法》（财综〔2018〕40号）相关规定，将废弃农村宅基地、废弃工矿用地及闲置建设用地复垦，产生的节余建设用地指标由国家统筹开展跨省域调剂，节余指标调出省份是指“三区三州”（三区:四省藏区 、新疆南疆四地州、西藏，三州:云南怒江州、甘肃临夏州、四川凉山州）及其他深度贫困县。
新疆维吾尔自治区城乡建设用地增减挂钩工作开展于2018年4月，开展范围为南疆四地州，包括和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州和阿克苏地区，2018年自治区推送增减挂钩项目涉及南疆四地州所辖22个深度贫困县。新疆生产建设兵团城乡建设用地增减挂钩工作开展于2018年7月，涉及第三师和第十四师共4个深度贫困团场。
2技术路线
2.1前期准备
根据《城乡建设用地增减挂钩项目实施规划编制技术指南》、《土地整治项目规划设计规范》（TD/T 1012-2016）、《土地复垦质量控制标准》（TD/T 1036-2013）等技术规程及相关政策文件编制项目作业方案。
2.2外业调查
2.2.1外业衔接
宣传动员增减挂钩项目开展的相关政策要求及意义、调取收集相关资料，制作户籍信息调查表和调查基础底图。
2.2.2入户调查
调查群众拆旧意愿、家庭人口、经济条件、现有住房状况。
2.2.3基础设施调查
复垦地块水源水系、灌排基础设施、道路衔接及防护林网情况、作物种植及灌溉制度；建材询价及拆旧建筑垃圾堆放填埋点等，建新区五通七有等基础设施情况。
2.2.4地形及地籍测量
项目区1:2000实测地形图和地籍测量，具体量测统计拆旧农户房屋面积、结构、装修及附属设施拆除工程量。
2.3内业作业
2.3.1拟定初步方案
在前期调查基础上分析初选项目区，通过征询当地群众和基层组织及行业专家意见，完成初步规划方案。召开项目初步规划方案研讨会，听取并记录合理的意见和建议。项目初步规划方案及外业调绘资料经总工办院审，合规后转内业环节进行规划成果编制。
2.3.1内业成果编制
各环节作业组完成项目成果编制，包括专项规划、实施规划（含土地复垦方案典型设计报告、勘测定界报告、数据库建设），复垦方案设计（报告、预算书、设计图册），实施方案等。
2.4规划论证与报批
提请设计部门、院两级审查，内部审查合格后提请相关部门出具项目文件附件等，成果按要求逐级上报自然资源管理部门接受评审。针对评审中反馈问题，补充内外业工作，修改完善项目成果。
2.5成果提交
通过审查后上报最终成果资料，录入城乡建设用地增减挂钩监管平台备案，纳入项目备选库。
3项目实施
3.1申报阶段
进行摸底调查，编制专项规划和具体项目的实施规划、上报自治区自然资源厅，向自然资源部推送指标。
3.1.1专项规划编制
通过摸排调查，分析建设用地复垦整理潜力，确定城乡建设用地增减挂钩目标和任务，合理安排城乡建设用地增减挂钩项目区，开展投资估算与效益评价，制定规划实施的保障措施。工作内容包括：
1、准备工作
包括组织准备和技术准备。组织准备涉及建立专项规划编制的决策机制、组织机制和经费保障机制；技术准备涉及基础资料、调查研究以及相关工作底图。
2、摸排调查及潜力分析
开展挂钩试点项目区专项调查，对土地利用现状、权属、人口资源情况、自然与社会经济状况、产业现状和农民居住现状、农村建设用地整治复垦潜力等方面开展分析，研究主要问题，明确专项规划主要目标和任务。
3、编制专项规划
以乡村振兴战略为指导，围绕保护耕地、优化城乡用地布局、构建新型城乡形态，以改善农村生产生活条件统筹城乡发展为目标，结合美丽乡村建设、易地扶贫搬迁、生态移民、地灾避让搬迁、土坯房改造等科学合理安排项目区，实施土地综合整治，完善保障措施。
4、规划论证
通过专家论证等多种形式，对专项规划成果征求意见。
5、规划报批
专项规划成果通过县（市）级自然资源局组织专家审查论证后，经专项规划编制领导小组审议后，报县（市）级人民政府批准实施。
6、规划公告
遵循公开、便民的原则，采取多渠道和多方式公开公示。
3.1.2编制实施规划
由县级人民政府申报，地州市自然资源主管部门初审，上报自治区自然资源厅。厅委托自治区自然资源规划研究院组织相关部门进行技术审查，合格后由各处室依照各自职能会审，由国土空间用途管制处提交厅长办公会或专题会审核通过下达批复。实施规划批复后，由县级自然资源主管部门通过增减挂钩监管平台逐级上报自然资源部备案。
1、外业调查
包括入户调查和项目区基础设施调查。根据摸排调查资料，结合最新遥感影像图、最近年度土地利用现状数据库，借助奥维互动地图软件导入建设用地图斑界线核实拆旧区、安置区位置、面积、现状地类及基础设施情况，分析土地利用现状、农村建设用地整理潜力，进行项目初选，确定整治范围与规模。
2、编制实施规划
实施规划申报阶段成果包括实施规划文本、附表、文件、附图，土地复垦方案典型设计、拆旧区和建新区勘测定界报告、其他附件、数据库建设。根据增减挂钩项目自然经济社会条件和农户意愿，确定拆旧复垦和建新目标，开展项目拆旧复垦方案设计。
（1）实施规划文本：根据规程规范及技术要求，编制项目区实施规划文本、制定投资估算表格、整理附件、影像资料、制作图集
（2）复垦方案典型设计：制定项目区拆旧复垦方案典型设计，重点说明拆旧地块面积、位置、范围，标明拆旧地块内宅基地的拆除、院墙拆除、弃碴、翻耕、土地平整、农田水利、防护林、道路等内容，明确如何提高耕地质量的措施，核实拆迁复垦工程量，做好投资估算。
（3）编制勘测定界报告
分别编制拆旧区和建新区勘测定界报告书、坐标成果表、点之记、勘测定界图等资料，做到权属合法、四至清楚、面积准确
（4）其他附件及建设数据库
3、规划论证及申报
实施规划成果通过地州自然资源局组织专家审查论证后，报自然资源厅评审论证，实施规划一经批准，应当严格执行，原则上不得调整。因群众意愿改变等特殊原因确需调整的，在符合国家核定的耕地面积和质量要求的前提下，依原程序报批。
4、编制实施方案
实施规划获批后，县级自然资源主管部门应当及时编制实施方案报同级人民政府审批，并报自治区自然资源主管部门备案。
3.2实施阶段
按照实施方案，进行项目招投标，开展实际工作。
3.3验收阶段
竣工验收分为建设工程验收和实施规划验收。建设工程验收由县级人民政府组织，实施规划验收由自治区自然资源主管部门组织。
4项目管理
4.1组织领导
自治区自然资源主管部门负责制定增减挂钩政策, 负责增减挂钩实施规划的审批、日常监测监管和验收等工作。地（州）自然资源主管部门具体负责增减挂钩工作的日常监管和指导，负责项目实施规划的初审和竣工初验。县（市）人民政府是城乡增减挂钩工作的责任主体，负责组织工程项目招投标及实施工作；组织专项规划编制；以行政村为单位，申报项目实施规划、批准项目具体实施方案；工程项目的立项、实施、组织协调、资金筹措、竣工验收等工作；督促相关部门，项目所在地乡（镇）落实规定职责。县（市）自然资源主管部门具体负责实施规划和项目具体实施方案的编制，负责会同相关部门对项目进行技术指导和日常监测监管，负责在线报备等工作。
4.2指标调剂
深度贫困地区根据国家核定的调剂节余指标，按照增减挂钩政策规定，以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦，切实做好搬迁群众安置。帮扶省份根据国家核定的调剂节余指标，按照经批准的建新方案使用跨省域调剂节余指标进行建设。深度贫困地区实际拆旧复垦耕地面积和质量低于国家核定要求的，以及帮扶地区实际建新占用耕地面积和质量超出国家核定要求的，应通过补改结合、提质改造等措施满足国家核定要求。
4.3资金管理
按照《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，财政部根据自然资源部核定的调剂资金总额，收取有关省（区、市）调入节余指标资金，向深度贫困地区所在省份下达70%调剂资金指标，由省级财政主管部门根据省级自然资源主管部门确认的调剂资金金额向深度贫困地区拨付。待完成拆旧复垦安置，经省级自然资源主管部门验收并经自然资源部确认后，财政部向深度贫困地区所在省份下达剩余30%调剂资金指标，由省级财政主管部门向深度贫困地区拨付，调剂资金支出列入中央财政对地方财政一般性转移支付，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。
4.4监督管理
自然资源部和省级自然资源主管部门分别建立节余指标调剂监管平台。拆旧复垦安置方案、建新方案应实时备案，确保拆旧复垦安置和建新精准落地，做到上图入库、数量真实、质量可靠。监管平台自动生成电子监管码，对节余指标调剂进行动态监管。省级自然资源主管部门审批的拆旧复垦安置方案、建新方案，需标注使用跨省域调剂节余指标。省级自然资源主管部门充分利用国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台等手段，对拆旧复垦农用地和耕地等进行核查。自然资源部和省级自然资源主管部门通过监管平台和实地抽查，对跨省域调剂节余指标工作开展日常监测监管。国家土地督察机构对跨省域调剂节余指标实施情况进行监督检查，检查报告抄送财政部。发现弄虚作假、违背群众意愿强行实施的，自然资源部会同财政部停止拨付并扣减调剂资金。