史书铄
中共济南市委党校 山东济南 250100
【摘要】生态问题是当今各地区面临并且必须解决的问题之一,而地区的生态环境保护又受地方经济的发展所制约。近年来,许多国家和地区的生态保护补偿政策和机制都存在问题，以至于很多地方的区域开发不全面、不协调。如:当前更加复杂和多元化的生态保护补偿政策和机制的主体还没有完全建立和形成,补偿的目标和客体也因此受益有限；补偿的程度和标准有些偏低而且也没有一定的持久性；缺少了以市场化为基础进行赔偿的途径。建立完善的地区性生态补偿行政管理机制首先必须做到:以地区生态补偿、行政补偿为主,同时还必须包括其他社会或者个人及有关的企业、公民及团体。补偿性标准的设置应至少可以弥补其投入的成本,并且有利于其实现资源共享的发展;补偿手段要坚持以政府为主导、市场经济运作为辅的一种多元化补偿手段。
【关键词】绿色发展；区域生态；补偿机制；
前言
由于我国的自然环境、地理位置、资源禀赋以及发展策略的差异,我国对绿色发展的要求和规模也相对存在着较大的区域性差异,在我国绿色生态与文明管理制度改革的牵引和推动作用下,各个地区不断探索寻找新型绿色发展模式,例如京津冀地区大气污染联防结合项目,雄安新区绿色环境保护与生态宜居新城区工程项目和长三角推动各个城镇之间绿色协调和强化发展项目等。以城镇群经济为核心和社会经济基础为主要核心的区域性协同绿色发展已经在我国取得了相当好的进展,区域性协同绿色发展指数虽然已经有所提升,但是在很多大城市和区域之间的协同绿色发展指数失衡问题仍然很严峻。为了推动我国经济向全球化市场经济的转变,东中西部地区产业转移已经成为各个地区产业结构进一步优化和升级的一个主要方式,伴随着产业转移过程而出现的最主要问题之一就是污染转移,尤其在中西部地区,高耗能、高污染的产业既增加了当地环境整改的投入，也给当地人们的日常生产生活带来了负面影响。
1.生态补偿研究进展
1.1国际生态服务付费研究进展
从目前国际学者的理论和实践视野来看,通过完善生态补偿机制的方式来促进生态环境资源共建与分享,这已经在国际社会中形成了一个普遍的共识。在生态补偿的理论研究中,外国学者目前对于生态补偿相关机制方面问题的研究比较丰富,对于构建生态补偿相关机制的重要性与其必要性都已经有了一些不同的认识。在贯彻落实至具体措施中,国内外都广泛参与了"三农"生态补偿的实践。自上世纪以来,美国、澳大利亚、波利维亚、哥斯达黎加等国家逐步地形成了一套跨越多个区域的生态补偿机制,环境管理工作也已经在实践中取得了突出成效,生态环境也已经得到了明显的好转,合理地从国外生态补偿机制进行借鉴和探索,能够为我国实施生态补偿机制的研究和工作给予一些新的思路[1]。
在目前的整个国际上,部分发达国家由于其自身的市场机制相对健全、产权相对明确、有关法律也相对完备,所以该部分国家的财政部门可以通过提供充分的补偿或者是优惠政策等手段来帮助合作者们购买他们所需的生态系统的产品,交易中双方都能够在一套更加完善的规定和政策的约束下严格地遵守合同的有关规定条款,可以说是通过建立一个市场机制进行互利贸易。
而一些水源涵养区（水源涵养区就是河流上游的一片为了保持水源的地区）的生态环境保护,可在明确自身知识产权的前提下,用于弥补水权交易市场的正负外部性,通过设立水权交易市场,可以直接实现对水资源进行再配置，并对水权转让所带来的损失进行补偿。
1.2国内生态补偿研究进展
随着我国的经济社会进步和发展达到一定的程度,一些人口、资源与环境等问题也显露出来,生态环境的损害与破坏需要有效的应对手段和方法,生态补偿机制作为一种有效且新型的生态环境及资源治理模式,是一种能够很好地解决自然资源和生态环境的重要手段。从上述总结的国外情况分析来看,构建一套科学、健全、长效的生态补偿机制是一个国家或者一个地区环境治理的必然选择。
总体而言,从对生态补偿及优惠政策的研究视角来讲,其所涉及的领域主要包括林业、湿地、流域(横跨流域)、自然保护区和矿产资源的开发补偿等多个方面。目前我国的生态补偿及优惠政策主要包括"补偿费"、"免税"及相关项目的补偿费为主，例如生态公益林补偿优惠政策、退耕还林(草)地方优惠政策,天然林保护项目,生态迁徙政策等[2]。
2.研究区域绿色发展体系
2.1水源涵养功能区绿色发展体系
绿色发展体系主要由绿色生态、绿色产业、绿色能源、绿色服务等构成[3]，是围绕创新、协调、绿色、开放、共享、发展的新时代发展思想, 结合当前现有的产业基础与资金优势，以生态优先并兼顾社会民生为两条底线，以坚持推动区域性发展的转型升级,坚持"绿色崛起"为指导,以绿色、低碳、循环为发展道路;以健康绿色发展为目标的一条可持续发展之路。要做到实现绿色发展，水源涵养功能区不但面临着生态建设的使命,也面临着由于生态造成的贫困问题，这都需要引起我们的重视。
2.2指标体系构建
第一,生态文明评价指标系统的构建,为了更好地体现我国生态文明的概念,综合运用生态文明对资源环境的承载能力等评价模型,从人口增长、生态环境保护、资源开发利用和环境治理四个方面出发。第二,新型城镇化评价指标体系的形成,新型城镇化评价体系是我国经济社会进步与发展过程中的必然产物,主要包括经济、人口和社会各方面的因素,所以从人口新型城镇化、经济新型城镇化、社会新型城镇化等因素出发,构建对新型城镇化评估指标体系。
3.区域生态补偿机制分析
3.1区域生态补偿机制现状
要提高生态涵养功能区机构和居民建设生态的积极性，将生态资源变为当地政府和群众的自有资产，就要在明晰产权的基础上通过建立完善生态资源的收益评估和损失核算体制，促使生态资源受益方对生态资源让渡方进行合理的资金补偿[4]。
当前我国所有生态资源补偿对象主要是森林、草甸、湿地、耕田等一些重点区域以及自然保护区等进行的生态资源补偿。其中,林业资源与生态补偿工程的主要内容包括了人工造林、封山育林和退耕还林等；草地整治主要内容包括了草地修复、草地环境保护、草原生态示范区修复、轮作休耕、草场修复及退耕还草等工程；水源与环境保护生态补偿主要包括了水库修复、水源环境保护、抗旱防汛减灾等。
3.2区域现存生态补偿机制成效分析
首先，严格做好水源环境保护,着力发展节水型农业。近年来我国先后实施了城市污水处理、工业废物治理、水土流失综合治理等一大批生态环境防护建设项目,加大了对重点污染源监测和管控力度。大力发展节水型农业,新增和改善了各类节水灌溉种植面积数千万亩。例如,北京、张家口两地就携手共同在赤城县"稻改旱"工程3.2万亩。赤城县潮白河湿地环境治理、赤城县人工湿地环境治理及人工湿地环境保护、怀来与赤城生态涵养林等多项重点工程的开工建设,不仅推进了赤城县坝上高效节水灌溉的开发推广和赤城县坝下灌区的节能环保改造,更是使得坝上地区增加灌溉总面积9.39万亩,其森林覆盖率达到86%。坝上地区的地下水位自下而上已从过去一直呈下降倾向逐渐转变成现在一直呈上升倾向。其次，建立大气保护联防、监测与管理的机制,使得各地区的生态环境和空气质量都得到很大的提高。近两年以来,全国多地都建立起了区域性大气污染综合监测联防统控机制,使得许多生态水源保护林、风沙源综合治理等重点生态工程得以顺利进行。并通过对燃煤电厂烟气脱硫、脱硝、除尘改造、污染企业异地搬迁改造、集中供暖等方式，为我国空气环境的治理及持续改善提供了坚实保障。
3.3研究区域生态补偿机制问题
通过对我国各个地区的生态补偿机制现状分析来看,我国地区生态补偿机制依然存在着许多的制约因素。
例如，补偿的主体和承担者大多都是政府,多元化生态补偿的主体还没有完全形成;补偿对于客体的受益有限,直接的激励效果也会大打折扣;补偿标准偏低且没有连续性;补偿手段单一、缺少以市场化为基础进行补偿的方式等。
3.3.1缺乏以市场化补偿方式
生态补偿的主体仍然存在明显的结构性缺陷，其中一个特点就是补偿中,地方政府所占的比例大约为90%,并且呈现不断上升的发展趋势,由于地方的财力有限,所以应让地方政府配套的资金占一定少的比重。二是企业化市场赔偿机制、非盈利性社会组织的参与机制仍然还属于空白。因为我国经济发展过程中对于生态价值的认识还存在着一定的欠缺,也因为没有建立起合理的对生态资源投入的激励机制,例如税收降低或者减免政策,导致了市场主体的参与意志较弱。
3.3.2生态价值直接提供者缺乏持续激励
目前我国水源涵养功能区的生态产品供应者的激励力度不足,主要有以下几个方面:一是现有的生态补偿机制中自上而下的横向生态补偿资金落到生态实际供应者手中所占比例太低,不能增加生态补偿的激励力量,生态环境建设的可持续性也明显不足;二是各级政府补偿个人及其他客体的权益、责任及利益不明确, 水源涵养功能区的生态保护补偿经费主要是补给地方政府及有关部门，这就导致补偿资金的使用失去了效率,使得生态建设的有效性大大降低。以大红山草原灾害补偿事件为例,该项补偿的客体主要是城市农牧委员会、县(行政区)农牧委员会(畜牧业管理委员会)及乡镇政府和当地人;三是暂时缺乏对改善自然生态资源稀缺而设立的调节性的生态补偿机制,致使这种生态补偿机制的鼓励作用也有所减弱。
3.3.3生态补偿标准过低且缺乏可持续性
生态补偿标准较低，不能体现出绿色发展的可持续性，主要表现为以下几个方面：
一是以项目为载体,缺乏可持续发展。以风沙源草原整治项目为例,若该项目总体划分为两期。一期项目在建,期内圈舍施工方面的补偿标准调到了40元/亩,而二期项目中,同样的圈舍施工项目上的补偿标准就下调到了16元/亩,导致项目圈舍施工过程中出现严重的经济资金缺口。尤其是草地维修这种长期性的工作,建设周期较长,更需要人们的重视。
二是由于补偿标准太低,还没有建立起依据自然资源投入与运营费用来确定补偿标准的长效机制。目前多项国家重点生态工程的补偿标准要求都远远超出了生态建设工程的运行成本与经济损失。以畜牧行业为例,许多家庭中的畜牧收入都要占到家庭总收入的一半以上。有些地方采取禁牧政策。根据国家畜牧管理局不完全的统计,实施禁牧政策后,牛、羊等各类牲畜的存栏数量就减少了许多,以畜牧业发展为主的农村和乡镇,居民收入也就出现了下降,仅畜牧养殖业一项,每年的损失就高达上千万元[5]。
三是补偿的标准和范围没有随着成本及价格因地制宜、适时做出调整。生态环境防治保护等要素投放的成本也愈加高昂、保护的范围也愈加宽泛,而这些对生态防治的补偿性标准却未能因为各个要素投放的成本及对实际环境质量要求的影响而做出适时性的调整。以林业发展为例,在被纳入生态公益林后,林农从事经营性劳务的方式也会受到某种限制,收入也就会相应地减少;林农仅仅有管护补贴且标准偏低,特别重要的是随着近年来木材价格的上升,林农对生态公益林的补偿资金与经营商品林之间的收益率差距也愈来越大,而我国施行的国家补贴并未根据实际情况进行适时调整，极大的伤害了林农管护工作的积极性。
4.绿色发展的区域生态补偿机制政策建议
4.1发挥政府主导作用，完善相应配套制度
在贯彻落实国家和地区生态环境保护赔偿的机制上,应当明确各级政府的权责,努力达到区域合理分配和地方政府合理安排的动态平衡,保障各级政府对区域合理有效地分配。政府应当在生态补偿问题上发挥其主导作用,建立一个合理补偿、合理治理的机制，进一步提升政府关于水源涵养功能区范围内的社会资金转移支付的力度,推进基础设施和公共服务的均等化以及各区域相互协调和谐发展，保障各种民生政策的顺利落实。
在研究制定与生态补偿机制相关的各种相关法律、政策及文件的保护措施基础上,探索健全生态补偿风险评估机制,就需要通过建立综合性评估的依据、设置专门的评估机构、建立科学合理的风险评估技术制度和有效监督追溯机制。生态补偿评价机制的内容应包括内部评价、委托性评估和联合性评价,主要是对生态补偿的资金投入情况进行合理控制、生态补偿的成效情况进行科学评价，采用双向、动态的补偿机制,对于经过评估达标的地区,应该重点提供支持,对于评估不能达标地区,应当减少或者是取消其生态补偿的资金。
4.2科学确定动态化生态补偿标准
通过对资金投入费用和服务质量进行综合评估来确定一个实现生态性赔付的标准。要充分综合考虑各个地区在经济发展过程中的阶段，地区对于补偿的间接承受能力以及在经济市场中可能产生的物价变动等情况,生态性补偿的上限应当充分考虑到各地区在经济发展过程中所具有的能够承受最高限度,补偿的下限应至少需要一定量才能够弥补其他生态性的补偿间接费用。同时，还必须充分考虑到由于生态涵养地区因其承担了生态管理的主体职责而丧失的机遇以及可能给人们带来的经济损失,按照生态质量确定补偿标准。还有就是补偿方式标准要结合我国经济增长水平进行适时、动态的调整。生态补偿标准的制订应当结合实际情况,考虑经济增长阶段、居民收入水平及其他物价水平适时进行调整,提升生态补偿参与者对于生态修复与维护工作的积极性,这也有利于保障自然资源涵养区建设能够取得最好的成效。
4.3探索实现区域绿色发展新模式
水源涵养功能区的"造血"功能和"输血"功能同样重要,需要人们通过对水源涵养作用进行生态性补偿"输血"来形成其水源涵养区自我开发的"造血"功能。一是依据自身"造血"的能力,适当加大政策的扶持和引导力度,支持当地发展一些绿色、生态友好型产业和一些特色高新技术产业(例如科研发展单位、文化创意、电子信息技术、新能源等),并优先按照水源涵养功能区进行布局,增强其适应经济变化的能力。二是把对于贫困地区的扶持性援助政策融入到"造血"职责中来。生态性补偿政策同地区援助政策之间应该紧密配合,有机衔接，要始终秉承"产业发展生态化、生态建设产业化"的国民经济发展战略思路和绿色发展理念,实现地区自身"造血",这不仅是我们解决区域性生态问题的一个重要目标,也是实现国家绿色发展水平和质量双提高的重要途径。
5.小结
新的时代背景下,通过开展生态补偿和协同发展,各地区在推进生态环保体系建设等多个方面都取得了显著的成绩,环境质量也得到了明显的改善。围绕着实施绿色生态保护和补偿这个核心,以环保为本,以实现绿色发展的战略为纲,通过制度机制的建设来实现互利共赢的发展目标,表现出了强大的发展生命力。我们应该准确地理解绿色发展的理念,进一步加强对区域性的生态保护和补偿机制研究,实现其高品质的发展。
【参考文献】
[1]张红兵, 韩霜. 基于绿色发展理念的农业生态补偿机制研究[J]. 统计与管理, 2019, 000(004):81-83.
[2]卜晓颍. 绿色发展视野下农业生态补偿法律机制建设[J]. 农业经济, 2019, 000(004):86-88.
[3]李晓乐. 绿色发展理念下农业生态补偿机制的优化分析[J]. 农业经济, 2019, 000(005):75-77.
[4]苑海涛. 市场化生态补偿机制模式研究分析[J]. 现代经济信息, 2019(01):16-17.
[5]赵子君, 俞海. 长江经济带生态保护补偿机制的进展与建议[J]. 环境与可持续发展, 2019, v.44;No.696(04):37-40.
基金项目：2020年度山东省人文社会科学项目“面向绿色发展的区域生态补偿机制研究 以省会南部山区为例”（项目编号：2020-NDJJ-04）阶段性成果
基金项目：2020年度山东省人文社会科学项目“面向绿色发展的区域生态补偿机制研究——以省会南部山区为例”（项目编号：2020-NDJJ-04）阶段性成果。