董向锋
（江苏省城市规划设计研究院有限公司 江苏南京 210036）
摘 要：在政府主导下，我国城市机构养老体系从发源到逐步完善，我国已经进入老龄化社会，在老龄化速度加快、未富先老、老年人需求多元等新形势下，党中央适时调整政策，积极鼓励民营资本进入养老系统并出台了配套政策。但是从目前实践看，城市机构养老社会化既有各方面的发展动力，还正处于政策实施细则的探索期、养老制度的多轨制兼容的协调期、市场寻找盈利与服务的博弈期，对养老社会化暂时形成了一定的制约。
摘 要：城市机构养老；社会化；动力机制；制约因素
一、引言
养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业，要紧紧围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，降低准入门槛。国家也出台了一系列养老社会化政策，先后提出养老社会化、放开市场的举措，要求相关部门对审批程序、价格机制、土地使用等方面提出相应政策和时间表，各地也根据自身情况制定了符合各自特点的实施政策。各省市相继出台关于全面放开养老服务市场和加快养老服务业转型升级的实施意见，明确了扶持社会化养老机构的各种促进措施，但在推进机构养老社会化过程中遇到了各种各样的问题。
本文旨在分析我国城市机构养老发展历程，提出了机构养老的社会化趋势，归纳机构养老社会化的主要动力机制和制约因素，对深化养老改革具有一定的理论探索意义，满足当下机构养老社会化推进的迫切需求。
二、我国城市机构养老发展历程
1、城市机构养老的缘起阶段
我国在漫长的农业社会发展历程中，“养儿防老”已经深入人心，养老以“孝”文化下的家庭养老为主。解放后的敬老院，又称养老院，是在农村实行“五保”的基础上发展起来的 [[[]敬老院[EB/OL]. [2020-09-01].https://baike.baidu.com/item/%E6%95%AC%E8%80%81%E9%99%A2/7133615?fr=aladdin.
Geracomium[EB/OL]. [2020-09-01].https://baike.baidu.com/item/%E6%95%AC%E8%80%81%E9%99%A2/7133615?fr=aladdin.]]。我国最早的城市机构养老是军队的干休所，但是干休所服务的主要对象是军队老干部及其亲属[[[]干休所百度百科[EB/OL].[2020-09-01]. https://baike.baidu.com/item/%E5%B9%B2%E9%83%A8%E4%BC%91%E5%85%BB%E6%89%80/24191435?fromtitle=%E5%B9%B2%E4%BC%91%E6%89%80&fromid=8920211&fr=aladdin.
home for retired veterans [EB/OL].[2020-09-01]. https://baike.baidu.com/item/%E5%B9%B2%E9%83%A8%E4%BC%91%E5%85%BB%E6%89%80/24191435?fromtitle=%E5%B9%B2%E4%BC%91%E6%89%80&fromid=8920211&fr=aladdin.]]，干休所由于服务对象一直没有普及化，不作为本文城市机构养老的研究范围。随着农村乡镇敬老院的普及，城市街道也逐步兴办敬老院。我国城市养老机构形式逐渐丰富，包括敬老院、养老院、福利院、养护院等多种形式，服务对象主要为城市“三无”老人，而养护院则主要服务介助老人和介护老人，提供生活照料、健康护理、康复娱乐、社会工作等服务。
这一时期的养老机构仍然以政府兴办为主，福利性养老机构以政府托底为主，而养护院则收取相应的费用。社会福利型机构养老存在资金渠道单一、服务对象狭窄，但以政府托底式的养老在一定发展阶段起到了社会稳定的作用。
2、城市机构养老的完善阶段
随着体制改革和经济开放的深入，我国城市机构养老也逐步进入了多元化、社会化发展阶段。早在20世纪80年代中期，民政部就针对社会福利事业存在的问题提出了“社会福利社会办”的思路，但是进展较慢。直到1998年，民政部在各地探索与实践的基础上，在广州、上海、温州等13个城市进行了社会福利社会化试点，取得了一些成功经验（唐咏等，2010）[11]。2000年，《关于加快实现社会福利社会化的意见》出台，养老社会化成为了应对人口老龄化的主要抓手。2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”，养老服务社会化与产业化发展上升到了国家战略层面，进入了实质性的推广与发展历程。
总体来讲，此阶段城市机构养老出现了社会化的萌芽和初步实践，初步探索了政策开放，建设了一批试点社会化养老结构，由于未有系统的顶层设计，在实施过程中遇到了一些列诸如土地、资金等问题[[[]马岚.改革开放四十年我国社会化养老服务的政策演进和发展趋势[J]. 重庆社会科学，2018（12）：16-26.
Ma Lan. Policy Evolution and Development Tend of the Socialization of the Elderly Care Service of China during the 40 Years of Reform and Opening-up[J]. Chongqing Social Sciences，2018（12）：16-26.
作者简介
作者姓名Name：董向锋DongXiangfeng
出生年月Date of Birth：1978年3月March，1978
性别Sexuality：男Male
籍贯Native Place：山西万荣Wanrong，Shanxi，China
工作单位Company：江苏省城市规划设计研究院有限公司Jiangsu Institute of Urban Planning and Design
职称Professional Title：高级城市规划师Senior Urban Planner
最高学历Highest Academic Qualification：硕士研究生Master Degree
研究方向Research Area：城市规划、城市交通规划Urban Planning，Traffic Planning
]]，未有全面铺开。
3、城市机构养老的社会化阶段
党的十八大以来，机构养老社会化政策密集出台，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见（国发〔2013〕35号）》和《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（国办发〔2016〕91号）》都明确提出社会力量的主体作用，开启了养老服务业发展的大时代。随后各种养老相关政策密集发布，2013年以来，发改委、民政部、住建部、国土部、财政部、卫计委和人社部等多部门独立或联合出台了40多项政策鼓励养老社会化。
至此，我国城市机构托底式养老逐步转型，社会化养老机构出现加速趋势，虽然在数量和质量上仍然存在社会化养老机构数量偏少、档次存在两级分化的现象，全国各省、市、自治区都出台了探索养老社会化的具体政策和实践。
三、城市机构养老社会化动力机制及制约因素
1、城市机构养老社会化动力机制
（1）自上而下的全方位优惠政策助推社会资本的加速介入
2013年以来，国务院及各委部出台的促进养老社会化的全方位政策，社会资本进入养老领域的门槛大大降低，成本极大降低、办事效率极大提升、回报周期极大缩短等等优势提升了资本的投资信心。
（2）供需失衡形成的庞大市场需求吸引社会资本的主动进入
宪法地区城市特别市超/大城市工作和生活节奏快，年轻人没有足够的时间和精力照顾老人，并且人民更加富裕，养老金标准高、制度更加健全，庞大养老市场与福利型养老面向特殊小众群里产生了极大的需求错配，以至于政府“有所为”而建的福利型养老设施有公共产品之名而无非竞争性、非排他性的公共产品之实，社会资本的灵敏嗅觉迅速发现并主动占领因政府“有所不为”导向而让出的庞大养老市场。
（3）区域一体化与极差地租推动社会资本跨区域建设养老设施
随着长三角、大湾区、京津冀等区域一体化的逐步深化，公共服务设施共建共享成为不可阻挡的发展趋势。养老也不例外，目前已经实现跨区域社保结算，超/大城市的周边城市以更好的环境、更低的价格成为超/大城市老年人的重要选择，这无疑刺激超/特大城市周边养老社会化的发展，为老年人养老社会化提供了政策支撑。
2、城市机构养老社会化制约因素
（1）机构养老由公共产品转为准公共产品的供给程序仍未完全建立
福利型机构养老供给所需的资金、土地、建设、运营都由政府提供，而社会化的机构养老为准公共产品，政府机要有一定的让利，又要激发市场积极性，既不能延续福利型机构养老供给方式，又不能完全参考市场化运作模式，因此在市场程度的把控，并因此而导致的一些列调整难以统一；牵一发而动全身，相关联的政策调整需要时间、立法和合理、合法程序，导致机构养老社会化缺乏实施细则，政策落地还需要一定的经验探索。
（2）养老多轨制度导致养老在部门间难以融合
我国养老社会化在部门之间存在政策不相融现象，最典型莫过于“医养难融”，各级医院是面向全社会服务者提供医疗服务，高等级医院医疗设施齐全、专业技术水平高、经济效益好，参与“医养融合”积极性不高，而低等级医院技术人才缺乏、专业护理水平低没有能力参与“医养融合”，并且医院参与“医养融合”养老服务会增加其运营成本，在目前的资金补助标准下参与的积极性不高，动力不足。反过来，在“医养融合”养老模式的实践中，部分地区存在把“养老床位”变相改为“医疗床位”的“套保”风险隐患。总之，养老涉及多个部门，并且部门间职责界定难以完全清晰，极易出现利益纷争、责任推诿，制度融合、实施监管的难度进一步阻碍机构养老服务社会化。
（3）政府“精准作为”与市场逐利避害的各方博弈导致养老意愿错配
政府主导的福利型养老机构以“三无”老人的托底养老为主，另有少量示范性的收费养老床位，前者服务人群明确，后者因服务好、收费低而一床难求。社会化养老服务设施由于政府补助有限，且从建设或改造、装修、设施到人力成本的投资规模相对较大，回报周期较长，社会化资本运作的积极性不高。因此社会资本逐利避害导致护理人员比例较低、文体活动设施较少、精神抚慰不足，并且为了规避安全风险和技术要求，社会化机构养老服务设施往往不接受介助和介护老人，而这部分老年人却是进入机构养老服务设施意愿最强的人群，为例便于管理，养老机构对入住老人实行封闭化管理，老年人行动不自由，导致社会化机构养老设施总体入住率偏低，盈利能力差，反过来，为了减少开支，养老服务设施降低服务水平，入住率更难以上升，市场逐利避害属性容易使机构养老社会化中服务和价格难以平衡，从而形成恶性循环。老年人更愿意去有限供给的福利型机构养老设施，而社会化养老设施在逐利、避害等导向下难以吸引到更多老年人进入，空置率并不高。
结语
随着老年人口的持续增长及供给侧改革的继续深化，政府福利性养老服务具有托底保障的特点，仍具有存在的必要性之外，城市养老服务社会化的趋势逐步明朗，但由于养老涉及多个相关主体，各种政策在实施中仍然存在的不兼容性已经成为机构养老社会化的主要制约，未来仍需进一步深化实践和探讨，希冀更多地方政府和学者在研究实践中探索更切实可行的建议对策。
参考文献