段红霞
南京扬子开发投资有限公司 江苏南京 210000
摘要：城市人口规模的不断扩大、老旧城区对现代社会的不适应要求已经建成的城区不断地更新和完善，进而提高城市居民的生活质量，改善城市面貌。本文研究了城市更新的涵义、方式、对象、措施、难点以及更新管理的策略。
关键词：城市；更新发展；更新管理
引言：
城市在发展过程中必然要对其早期建设完成的城区、公共基础设施以及配套的服务功能等进行改造、升级和更新。城市更新发展中涉及的内容非常多，参与建设的部门和组织也很庞大，其中还存在很多难点。研究城市更新的理论和策略具有促进城市可持续发展的重要意义。
一、城市更新概述
具国家统计局的数据显示常住人口的城镇化率到2020年底已经达到了60%以上。国内各个省份的城市规模、城市结构基本上已经定型，自新中国成立至今，经过长期的城镇化发展，城市的建设体量已经非常大，满足了全国大部分人口的需求，城市扩张速度早已不再像过去那么强劲，当前已经进入到在已建成城区上开展更新、完善和升级的新阶段。
（一）城市更新的内涵
城市建设和发展经历了漫长的过程，同一个城市的不同区域之间存在着差异，老城区在城市规划的合理性、基础设施、公共服务水平、现代化、科技感等方面都相对较差，而新城区具有后发优势，在各个方面都体现着社会发展和进步的新成果，这样就在城市内部产生了硬件设施不同步、发展不和谐、服务质量差异大的问题[1]。
所谓城市更新就是对城市中已经不能适应现代化社会需求的区域做出持续性的、长远的改善和提高，最终想要实现的是将城市早期建设起来的落后区域加以更新，使其焕发出新的生命力，满足人民群众和城市发展的新需求。城市更新的内容可从不同的角度来理解，如果系统性的划分，主要是两个层面，其一在物质层面，其二在非物质层面。表1中试列举一些城市更新的主要内容。
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（二）城市更新方式
第一，拆除重建。城市中的部分区域建设时间非常早，甚至可追溯至上个世纪，当时的设计和规划在现代化过程中产生了严重的滞后性，进而导致某个与其的城市面貌出现了全盘性的恶化，严重影响了市容市貌以及人民群众的生活。对于这些区域，建议采取拆除重建的更新方式。例如，停产废弃的工业危楼、安全隐患频发的城中村、达到使用年限的住宅建筑、设施落后的老旧医院等。因为这些城市区域要么存在严重的安全隐患，要么就是完全不能满足社会需求，不能发挥功能，利用价值几乎不存在，而且还占用大量城市土地和空间资源，拆除重建是最好的处理方式[2]。
第二，整旧翻新。城市中的某些区域在功能和服务水平上不能完全满足现代社会的需求，但是其主体结构依然具有一定的利用价值，只要在其基础上进行一定程度的改造和升级，使原本低效的功能得以提升，这样就可达到整旧翻新的目标，使落后的城区重新焕发生机。例如，城市中老旧的火车站、长途汽车站、图书馆、博物馆、体育场馆、公园、道路或者小区。采取扩建翻新的措施，提升其软硬件水平，提升服务能力。
第三，保存维护。城市中的有些建筑物具有很大的历史价值，承载着当地的历史和文化，或者具有重要的地理价值，虽然这些建筑物不再具有物质性的服务功能，但是其文化价值非常大，对于这些建筑物应该采取保护性建设，尽可能维持原貌，不可拆除或者重建[3]。例如，城市中的古代建筑物、具有重要历史意义的老旧建筑物等都属于这种类型。保存维护是对城市历史、文化、地理、风俗、民情的全方位保护。
（三）城市更新的对象
城市更新的根本目的在于通过对现存部分区域的重建、改建或者保护来营造更好的环境，满足人民群众对美好生活的希望和需求，促进城市现代化发展。因此，城市中那些不能满足人们需求的部分都可称为更新的对象。只不过有些方面表现更加紧迫，并且物质类更新往往优先于非物质类更新。城市中的老旧小区、废弃建筑物、危房、污染严重的化工厂等就成为首批更新的对象，但这些代表不了全部，在完成软件和硬件的更新之后，还要在其基础上提升服务和管理的能力[4]。
（四）城市更新手段
城市更新的对象具有多种类型，既包含硬件设施，如道路、建筑物等，也包含医疗、教育、社区管理等非物质类的内容。因此，拆除重建、整旧翻新以及保存维护等方式多是用于硬件的更新，非物质类的更新则要采取其他手段，在这一方面，要根据被更新对象的特点采取灵活的手段。例如，城市教育的更新工作就涉及很多内容，校园的建筑设施、教学设施、办学理念、办学方法、教材、评价制度等都是更新的对象[5]。显然，不能采取一种方式来同时完成这些对象的更新，办学理念和办学方法的更新依赖于国家教育部门的规划。
二、城市更新及管理面临的难点
第一，过程复杂、时间跨度大。对既有城区的更新会影响到很多居民的工作和生活，在前期规划阶段要考虑资金投入、政府审批、环境影响、居民过渡期的安置等一系列问题，在后期的实施阶段又要花费很长的时间去拆除、重建、改建或者扩建原有的建筑物，并且建成投用阶段还要考虑到综合服务能力的提升，这是一个系统性的工作，其过程非常复杂，时间周期也很长，管理难度大。现阶段大部分的城市更新工作都是按照制定计划、落实计划、生命周期管理这三个阶段来进行的。
第二，工业企业管理与城市更新不协调。城市中的企业、商业性组织等是市场经济的重要支柱，其社会功能也有所不同，这些企业的经营目标是扩张和盈利，其主要行为的出发点是如何在激励市场竞争中获得更好的发展空间。而且这些企业单位或者其他类型的商业机构会花费大量的资金来建设办公场所、创造新的服务模式，他们的行为是否和政府部门的规划具有一致性，这一点也是值得思考的问题，很多时候，城市变革和更新的动力就是来自一些在技术和资金方面都具有重大影响力的企业。典型的例子是互联网企业。
第三，拆迁补偿实施难度大。国内的农村人口以及城市中的新生代人群都具有强烈的购房需求，这些想要在城市中定居的群众是促进城市更新的主要力量之一。目前，很多城市的主城区已经不能满足新落户人口的住房需求。因此，只能向周边的农业用地寻求更大的发展空间。这就牵引出征地、拆迁、补偿、安置方面的问题。如何在被拆迁人民群众满意的情况下顺利推进征地拆迁工作，防止腐败，这些都是非常严峻的考验，也是阻碍城市更新的难点问题。
第四，老旧城区更新困难。这些城市区域已经居住了大量的市民，整体结构已经定型，大规模的拆迁又会面临巨大的经济成本，旧城改造也会影响人民群众的生活和工作。更加重要是与建筑结构相配套电力、燃气、供水、排污等设施很难全面改造，因为这些基础设施中涵盖了很多隐蔽施工的内容，如果全面更新，会造成数量庞大的工程任务。目前，很多老旧城区的更新大多集中在对道路、公共设施、建筑物外立面的翻新或者小幅度改造。
第五，城市更新中的数据和应用复杂。城市更新之后，原有的配套服务体系也会发生很大的变化，产生大量新的数据统计和应用需求，而且原本的很多数据将会废除。例如，城市中新建建设的住宅小区、道路设施、改造后的老旧小区在用水、用电等方面就会产生大量新的数据，这些也为城市更新管理带来更多的工作量。
三、城市更新的管理和实施策略
（一）做好顶层设计
城市更新包括了土地资源再利用、生态环境改善、公共基础设施升级改造、新社区建设、城市配套服务体系、人民群众的日常生活等方方面面的内容，真所谓“牵一发而动全身”。在这种情况下就要求城市建设者从长远考虑，做好顶层设计，使更新的城市区域在整体布局、建筑物、公共服务能力等方面展现出良好的适应能力，并且还要具有很大的前瞻性，为今后的再升级预留空间，做到资源利用的高效化。顶层设计非常重要，要知道有些老旧城区之所以具有更新改造的需求，就是因为其在早期规划和建设阶段没有预计到未来的城市发展趋势。
（二）提高组织实施能力
城市更新涉及的政府管理部门以及社会商业机构非常多，例如，在老旧城区的拆除重建中就要获得土地管理部门、环境保护部门、国土资源部门的评估和授权。在组织开展相关活动时又要做好受影响群众的补偿和安置，做好道路交通的应急管理等[6]。这种必须众多管理部门合作完成的工作对相关牵头部门的组织管理能力提出了很高的要求。因此，为了提高城市更新的质量，就要提高相关部门的组织管理能力，提高其调动资源、协调利益纠纷、科学规划的能力。
（三）扩大融资渠道
建设新的公共基础、住宅小区、市政供水、市政供气、供暖以及其他类型的建筑设施都要花费大量的资金。因此，困扰城市更新速度和质量的一大因素是融资。仅仅依靠政府部门提供的专项资金还不能有效填补城市更新的巨大资金缺口。因此，在未来的城市更新管理工作中还要积极地开发多元化的融资渠道，充足的资金能够为提高城市更新质量、做好群众过渡期安置、拆迁补偿等提供强有力的保障。表2中根据城市更新项目所处的不同阶段提出了一些可行的融资方式，以供参考。
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（四）多方合作
通常情况下城市更新项目是由政府部门牵头，在社会各方的配合下完成的。这其中涉及更新区的居民、城市相关区域的企业和个体户、商业银行、工程建设单位、市政管理部门等，复杂的体系导致各种利益关系交织在一起，处理难度很大。这就要求相关部门在管理中做好各方利益的调节，做好统筹工作，促进各方的通力合作。
四、结束语
城市更新具有改善城市面貌、提高公共服务能力和生态环境、提升人民群众生活质量等一系列重要的作用。城市更新涉及物质和非物质两个层面，要求管理部门做好顶层设计、提高组织实施能力、扩大融资渠道以及促进多方合作。
参考文献
[1]李清疆,伍华.重庆市城市更新管理机制探索[J].中国室内装饰装修天地, 2020,000(008):194,196.
[2]万春林,王岑涅.创意社区视域下的旧城有机更新发展探讨[J].经营管理者, 2016(18):346-347.
[3]王林.用精细化管理和微更新提升城市发展品质[J].广西城镇建设, 2019(1):4-4.
[4]高见,邬晓霞,张琰.系统性城市更新与实施路径研究——基于复杂适应系统理论[J].城市发展研究,2020,v.27;No.223(02):68-74.
[5]涂思敏,李东.城市地下管线数据库动态更新管理问题与对策探究[J].工程建设与设计,2016(18):201-202.
[6]田跃宇.城市更新和风貌保护的城市设计思考[J].城市建设理论研究(电子版),2019,No.304(22):28-28.