罗成耀
清远市测绘地理信息中心 511518
摘要：我国在建设生态文明的事业中，提出了生态保护红线划定这一重要举措，目前已经成为国土空间规划的核心组成，基于此，本文研究生态保护红线评估调整过程中的一些现实问题，思考优化生态保护红线评估调整的对策，涉及到数据的统一、保护地的衔接以及科学论证三方面内容。
关键词：生态保护；发展诉求；矿业分类
引言：国家非常重视对生态环境的保护，颁布了《生态保护红线划定指南》，其中明确了国家级和省级的禁止开发区域，同时提出了相应的要求。可不纳入到生态保护红线的有生态空间以外的或者是人文景观类的禁止开发区域，而其他的空间就需要“应划尽划”。
一、生态保护红线评估调整过程中的现实问题
（一）发展诉求与生态保护红线矛盾
无论是国家级的还是省级的禁止开发区域，其对生态的敏感性以及区域内的生态功能无疑都是非常重要的。同时这些区域也有景观价值和天然的生态价值，因此这些区域也是旅游开发的重要地点，与地方的经济发展和所能获得的经济效益有密切的联系。如果将这些区域设置成生态保护区域，一些开发建设行为就会受到限制。所以现有的红线方案存在漏划和少划的问题。另外地方在划定禁止区域时，没有完全坚持“应划尽划”的原则，为了避免开发区域被纳入到红线范围内，会腾挪红线空间，或者是缩减禁止开发的区域，此时有些区域就会脱离生态保护红线的管控。
（二）实践落实指标有很大难度
地方政府落实红线指标，会将现有的条件限制考虑在内，也会对未来的发展空间有所考虑，这其中存在的问题是划定不实。就比如海洋生态红线中的自然岸线保有率，在国家方案中，规定全国大陆自然岸线的保有率必须要超过35%。在这一指标条件下，某沿海省市制定了海洋生态红线规定方案，针对大陆自然岸线所确定的保有率是35.03 %。这一指标水平能够有效承担国家的任务。另外该省下派给各地市的保有率指标也大多与国家的指标要求相持平[1]。在该省中，要求一市的自然岸线保有率要超过35%，但实际上该省的自然岸线实际保有率仅仅只有30.08%。这就意味着该市有5%的大陆自然岸线是人工岸线。从理论层面来说，可以对一些人工岸线进行修复，提高其生态水平，进而使人工岸线能够恢复成自然岸线。但是在实践中要想实现这一目标就有很大的困难。就比如某地区的大陆自然岸如今是人工岸线，海堤的长度是15.01km，这其中有很大一部分都是标准海堤，同时还建设了很多海洋防灾减灾工程，起到对附近居民生命财产安全的保护。为恢复大陆自然岸线，基本上不能采用拆除构筑物的方式，要想有效恢复，就需要通过海堤外侧长时间自然清淤的形式。
（三）数据口径不一致的问题
在评估和调整生态保护红线的工作中，存在边界划分不一的问题。一个自然保护地会受到多个部门的管理，这些部门有管理自然资源的部门、管理生态环境的部门、资源建设部门、水利资源和工程管理部门、农业林牧管理部门。由于多个部门参与管理，会出现数据口径不一致的问题。在经过了国家机构的改革之后，调整生态保护红线的工作统一交由一个部门管理，在收集和采集自然保护地数据的工作中，发现了数据不一致的问题。
比如对第三次国土资源调查成果数据的应用，就出现了数据时段不一样的问题。对于自然保护地的整合优化使用的是2019年12月的成果数据，而对生态保护红线进行评估调整，则使用了2020年4月的数据，另外部分县(市、区) 的行政边界也有不一致的问题。就林业数据而言，数据不一致主要体现在人工商品林和公益林数据上。这是因为两项数据的收集来源不同，时限也不同。
二、优化生态保护红线评估调整的对策
（一）统一数据和标准
为科学评估和调整生态保护红线，要对基础数据进行统一，所形成的底数底图以第三次国土调查成果为依据。做好标准的统一工作，将坐标系统一为2000国家大地坐标系，将基准统一为1985国家高程。如果坐标系和比例尺不同，有可能会导致部分生态保护红线超出了行政边界的区域，又或者是偏移了山脉、河流和自然地物的实际位置。此时就需要对生态保护红线进行纠偏处理，需采用的科学有效的技术手段。在调整和评估生态保护红线的工作中，应采取自下而上的模式，从而起到指标管控的作用，分配的顺序是“国一省一地一县”，要坚持自上而下，逐级进行，实现上下结合的目标。比如某地区开展自查时以县级为单位，市级负责初次审核工作，省级负责复核，国家也会对其进行核查。在正式开展工作时体现自下而上，上下结合的原则。在进行评估和调整时，应体现生态的优先地位，所确定的生态保护红线要能够保证系统性的生态功能，同时也要确保完整。不能减少生态保护环境的面积，也不能降低和改变生态保护区域的功能和性质。
（二）实现自然保护地之间的良好衔接
在衔接自然保护地的工作中，要将自然保护地划入其中。如果在完成这项工作时，遇到了一些情况不符合生态保护红线的管控要求，就需要管理部门先进行评估，并做好调整，完成这项工作之后，再划入到生态保护红线中。当自然保护地有所变化，就需要对生态保护红线做出对应的调整。自然保护地体系以国家公园为主体，自然保护区从三个区域变成两个区域，对此生态保护红线评估工作需要有效统一范围和功能调整的时限要求。在目前的发展阶段中，评估和调整自然保护地的范围和功能，应使用最新的合法数据。当前永久基本农田、镇村和矿业权已经可以推出自然保护地核心保护区。就矿业权的有序退出而言，应保证符合国家公园、国家级自然保护区内的矿业分类处置意见。
（三）对各类自然资源进行科学论证
当各类自然保护地资源被优化整合后，就需要考虑是否将其纳入到生态保护红线，对此应进行科学地论证。就水产资源保护区而言，有的与国家公园和自然保护区重叠，这一部分就需要直接优化整合到相应的区域中。也有一部分与其他的交叉保护地重合，这一部分需科学评估，如果具有重要的保护价值，就必须要整合到自然公园保护红线内，其余的水质资源就不需要纳入到保护红线内。就世界遗产而言，应当有稳定的边界范围，也要有规范的管理要求[2]。比如某国家湿地内的永久基本农田就是特例，被保留在自然保护地范围内，特殊之处在于不会被划入到生态保护红线内。就风景名胜区而言，会保留整体体系，会被纳入到自然保护体系的风景名胜景区应具备自然生态系统，或者是属于自然遗迹。
结束语：生态保护红线评估调整过程中的现实问题包括发展诉求与生态保护红线矛盾、实践落实指标有很大难度、数据口径不一致的问题。为有效优化生态保护红线评估调整工作，应当统一数据和标准，实现自然保护地之间的良好衔接，对各类自然资源进行科学论证，规范划分整合生态保护红线。
参考文献：
[1]周永兴,习白羽.云南省生态保护红线评估调整与自然保护地整合优化工作衔接存在问题及处理建议[J].林业建设,2021(02):6-8.
[2]柴亚飞.国土空间规划下的生态保护红线评估优化——以永济市为例[J].华北自然资源,2021(01):111-114.