陈中
汕头市城市规划设计研究院，515041
【摘要】
城市新区的发展建设因涉及项目具体落地具有不确定性，带来原有法定控制性详细规划的修改，影响原有规划的严肃性。本文通过对汕头市东海岸新城新津片区历版控规编制与修改的梳理与总结，反思城市新区控规编制与修改的工作重点，探索未来城市新区控规编制的工作模式。
【关键词】城市新区；控规修改
引言
城市新区是城市未来发展的重点区域，是地方政府未来重点建设、项目投放的主要区域，新区的发展具有不确定性，因而新区的法定控制性详细规划经常面临规划调整的需要。控制性详细规划作为《城乡规划法》明确的一种法定详细规划类型，具有公共政策属性，也具有其法律严肃性。如何对城市新区的法定控规进行修改，以及如何更好地编制、减少反复调整，是值得共同探讨的实际问题。笔者经历汕头市东海岸新城新津片区控规的历版编制与修改，希望通过该城市新区控规编制历程的梳理与总结，形成工作经验并反思该类型规划的改进方向，以期作为类似区域控规编制的参考。
一、汕头市东海岸新城新津片区控规编制历程
汕头市东海岸新城新津片区位于汕头市中心城区北岸东部，属于内、外海湾交界处，是汕头由内海湾城市向双海湾城市发展的重要地区，总面积约5.18平方公里。2008年，片区所在的东海岸新城（原名东部经济带）开始启动控制性详细规划编制工作，总面积约24.25平方公里。其中新津片区作为连接现状主城区与未来城市核心区的关键片区，以“汕头海湾门户，东部城市经济带重要组成部分；集商业、文化、旅游、体育于一体的城市游憩商业区；生态良好、环境优美、配套完善的高品质滨海住区”为功能定位，是整个东海岸新城的启动片区。2009年，汕头市人民政府正式批准新津片区的首个控制性详细规划。规划将新津片区划分为6个功能组团，其中5个为居住组团，1个为商业组团，片区共容纳约12万人【1】。
1、2012年局部修改
2012年，为了解决片区内的土地历史遗留问题，原汕头市城乡规划局开始启动片区内的局部控规修改工作。由于四家历史产权用地以外的其他土地涉及政府与其他企业合作开发建设，因此控规修改仅在四家历史产业用地范围内开展，总面积约1.45平方公里。根据四家业主的历史合同，其用地范围内共有可开发建设建筑面积360.9万平方米。而按照2008版控规，其范围内只有可开发建设建筑面积231.9万平方米，缺口高达129万平方米。经多轮方案调整与衔接，四家产权单位用地范围内5.9公顷的医院用地被调整至范围外（同期汕头市启动城市总体规划修改工作，将同等规模的医院用地落实于新津片区周边500米范围内），将原本块状的公共绿地面积5.2公顷调整为4块社区公园用地共3.4公顷，补充缺口的可开发建设建筑面积主要为商业与住宅功能，控规修改按照新增的居住人口补齐教育与生活配套设施用地1公顷。通过此轮局部控规修改，四家历史权属单位形成新的用地方案，均可按照新版控规重新申请用地、开展建设工作。
2、2013年局部修改
2013年，汕头市政府准备将东海岸新城第一宗居住用地挂牌出让，标志着东海岸新城进入全面开发建设的时代。与此同时，因开发建设需要、配合政府建设运营带来的控规修改帷幕也正式拉开。此轮控规修改依然围绕政府近期出让的用地进行局部调整，总面积约55.2公顷，主要调整内容为提升部分出让地块的容积率，提高出让地块的用地兼容性，同时按规定要求补充容积率提升带来的生活配套缺口。考虑到2012年的控规修改取消了新津片区内的综合医院用地，为提高片区居民就近就医的便捷性，规划预控了一处门诊用地。
3、2014年全片区修改
2013年，东海岸新城升级为华侨经济文化合作试验区（国家级平台）的主要组成部分，并正式进入全面开放建设后，汕头市委市政府为进一步提高东海岸新城的整体建设环境，组织开展了东海岸新城城市设计国际竞赛。2014年，根据市政府的工作要求，原汕头市城乡规划局组织开展东海岸新城控规修改工作，落实城市设计竞赛优胜方案成果内容，总面积覆盖整个新城24.25平方公里。由于新津片区基础设施建设正在进行中，城市设计对该片区调整影响较小，因此此轮控规修改主要落实新的功能定位、衔接落实基础设施调整优化方案、完善配套设施、并推动片区近期土地出让工作。
此次调整首先落实新的片区功能定位，由原有定位调整为“汕头海湾门户，东海岸新城重要组成部分；生态良好、环境优美、配套完善的高品质滨海住区；华侨经济合作、跨境金融探索的金融创新区；是华侨经济文化合作试验区东海岸新城的首期启动区”。在用地布局上，将原控规的商业组团提升为金融创新组团，提高该组团现代服务业用地比例、开发建设总量与兼容性，优化该组团的城市形态。第二，此次修改落实片区道路调整优化方案，结合新时期慢行交通、绿色出行等全新的交通发展理念优化道路断面设计、落实重要公共交通设施与线路、优化全片区交通设施布局，目前新津片区的路网已按照本控规方案进行建设。第三，此轮控规修改工作与之前两轮有所差异，是基于全片区修改、而非局部调整，在已调整过的两个内部片区不作修改的基础上，可以弥补先前局部控规调整带来的问题。因此，借助全片区修改的机会，补充区级医疗设施用地，同步优化教育配套设施的整体布局。第四，结合政府近期土地出让计划优化住宅用地、生活配套设施的布局方案，推动片区开发建设的进程，发挥整个东海岸新城启动区的撬动作用。
4、2016年局部修改
随着新津片区土地出让、基础设施建设等工作有序推进，片区开始集聚人气，原控规的商业组团（后调整为金融创新区）也进入开放建设的计划中。华侨经济文化合作试验区是国家赋予汕头的产业平台，新津片区虽是启动区、以居住为主要功能，但该组团同样承担着整个华侨经济文化合作试验区产业发展的带头作用。2016年，为落实新的片区功能定位与产业发展要求，配合政府招商引资工作的开展，金融创新区也进行控规修改。此轮调整进一步强化片区的产业功能，减少商住总量、提高商业总量；优化城市设计方案，塑造城市地标建筑；提高产业用地兼容性，适应政府招商需求。
二、东海岸新城新津片区控规修改主要原因总结
1、解决历史遗留问题
新津片区作为新城，土地权属较不复杂，可以从零开始规划、开发建设，但其中仍然存在一定比例的历史产权用地。原控规以政府主导为主要出发点，希望通过政府收储原有四家历史产权用地后，统筹开发建设，均等化配置公共服务设施。但由于政府迟迟未开展土地收储工作，加上房地产行业发展迅猛，四家原历史产权用地业主希望自主开发建设，同时政府按照原历史合同给足承诺的建筑面积。因此，2012年开始的第一轮控规修改正是以解决历史遗留问题为主要目的而开展的。
2、推动片区建设
作为国家级平台，政府非常重视首宗用地供给，为了提高土地出让的效果，提高了宗地的开发建设总量、可开发建设比例。2013年的局部控规修改，便是为了更好地促进片区的开发建设；在2014年开始的全片区控规修改中，也将土地出让计划与全片区修改结合起来，进一步推进片区的土地供给、开发建设。
3、落实基础设施的调整
随着新津片区整体基础设施推进建设，原控规对道路规划建设提出的要求也需要同步进行修改，尤其是道路断面设计上的升级、更新。例如上位轨道交通规划的调整、慢行交通的形式、公共交通站点的设计方式、新的道路设计规范带来的调整等原因，都迫使控规需要进一步修改，与具体的施工设计进一步衔接。
4、提高产业服务功能
在整个东海岸新城升格为国家级平台后，片区的产业定位、产业功能相应发生改变，原控规的编制并无类似规划背景，其考虑或多或少存在当时的局限性。因此，提高产业格局、扩大服务功能也是新津片区控规修改的主要原因。
三、新城控规修改的主要原则思考
从汕头市东海岸新城新津片区历版控规修改可以看到，不同轮次、时期的修改目的不同，但有一些控规修改的基本原则是坚持贯通的，同样，这些原则也适用于其他新城的控规编制之中。
1、确保民生设施
民生设施的保障应是控规修改首要考虑的原则。不管是局部修改，还是全片区修改，控规修改一定要确保民生设施尽量保留。2012年的修改虽然减少了医疗设施，但以教育设施作为弥补；虽然减少了一定量的公园绿地，但四家历史权属单位的用地与建设总量均完成的情况下，依然在街角空间挖掘土地，配置社区公园，提高社区环境。2014年的全片区控规修改，则更是在弥补2012年修改留下的遗憾，补足片区缺失的医疗设施、及时配套教育用地、完善市政配套。
2、兼顾利益主体
在新津片区的控规修改历程，我们可以看到主要涉及三方面的利益主体：历史产权单位、政府、市民。历史产权单位有政府原先土地出让合同、土地使用权证等资料，按合同补足其应有的利益，属于本分；政府的利益主要在推进片区建设，进而获得土地财政及发展动力；市民的利益是保障其民生设施，在基本的衣食住行需求上，提供更为优越的生活环境。历史产权单位的利益依靠其土地红线范围内的方案优化来解决，政府利益在于局部地块的开发建设总量的调整，市民利益的保障较为复杂，需要不断地优化方案来落实新的发展理念，解决根本需求。
3、向下深度衔接
控规一旦法定化，再调整就有其困难，而城市新区的开发建设也不是一版控规便可完全确定的，在涉及众多具体实施方面的问题时，控规需要不断地根据实际情况进行调整，尤其与建设实施的具体方案进行深度衔接。因此，新城控规修改时要充分向下深度衔接，减少不必要的修改，确保与建设实施的高度协调。
四、新城区控规编制的反思
一个新城的控规，从起初开始编制直至项目落地实施、全面建好，经历了多伦反复的控规修改过程。规划反复修改对规划的严肃性、公共政策属性都带来了极大的挑战。笔者认为，应从以下几方面完善新城区的控规编制工作，既维护规划的严肃性，又有利于规划落地实施。
1、构建传导体系
根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中央18号）》，国土空间规划体系为“五级三类”，“三类”包含总体规划、详细规划（控规属于详细规划）、专项规划三类【2】。一般而言，新城区多数位于中心城区，中心城区不再单独编制区级国土空间总体规划，市域的国土空间总体规划直接指导中心城区的控制性详细规划，这意味着总规与控规之间如何传导，尤其在总体框架到具体落地之间的传导极为重要。目前，北京市的控规内形成了“街区-详规-实施方案”三层体系，街区指引主要传导上位规划刚性要求，进行底线划定、指标分解；街区详规除了落实“街区”层级的设施要求之外，对街区进行强度、密度、高度分区；综合实施方案则是是开发建设成熟地块的具体建设实施方案，涉及具体具体用地功能及各类指标【3】。建议城市新区的控制性详细规划也可以参照构建控规内部的传导层级体系，层层下传，直至具体实施，减少因项目不确定导致的控规修改。
2、留足管控弹性
新城的建设离不开政府招商引资项目，尤其是带有产业功能的新城区，往往调整控规指标以适应产业项目的实际需要。基于这样的实际需求，新城区控规在编制时应多预留弹性。一方面，有条件的地区，上述构建控规传导体系，可确保街区主体功能的前后一致、又确保项目实施落实具体指标，通过规划层级之间留足弹性。另一方面，条件不允许的地区、直接深入到地块的控规编制时，应在用地分类、兼容性、不同类型建筑面积划分、密度管控等地方增加指标弹性，以指标区间代替刚性指标，以减少因指标过于严格导致的规划调整。
3、简化调整流程
根据《城乡规划法》，控规修改需进行必要性论证，经原审批机关同意后方可编制修改方案，修改后的控规方案应按照控规编制程序进行审批。然而，在新城区的控规调整中，经常出现只调整部分指标，不涉及用地功能、总开发量等核心指标调整。因此，各地应在落实《城乡规划法》时，通过地方立法权，完善控规修改的有关程序，适当简化调整流程，比如将部分非核心指标的调整程序进行简化，提高行政审批效率。
4、解决历史遗留问题时应全局考虑
城市新区一般都是城市独立的功能组团，其控规编制往往是以完整的功能组团开展的，可综合考虑组团的各类配套设施，确保组团内部的供需关系平衡、公共利益保障。然而，经历长期的快速城镇化发展，城市新区的土地权属相对复杂，一些历史遗留问题也会在新区开发建设时浮现出来。以汕头市东海岸新城新津片区的历史权属遗留问题为例，由于当初规划实施时未能很好地解决土地权属问题，以致后期规划修改时一直要弥补其配套设施。如若2012年修改时就已全片区修改、统筹考虑全片区的设施配给，则可以更好地完成片区历史问题的解决工作。因此，建议城市新区控规因历史遗留问题进行修改时，多从全局进行考量，修改工作范围覆盖全域。
参考文献：
【1】汕头市城市规划设计研究院.汕头市东部城市经济带新津启动区控制性详细规划[Z].
【2】中发[2019]18号文件，“中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中央18号）”[Z].
【3】北京市人民政府.首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）[Z].