韩健钊
广州市番禺区城市更新发展中心 广东广州 511400
摘要：城镇老旧小区整治改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。本文通过梳理老旧小区改造中遇到的难点与问题，结合实际情况，研究解决相关难点与问题的对策。
关健词：老旧小区改造；难点；对策
引 言
我国城镇居民居住条件改善在我国经历了艰苦过程。进21世纪，居民收入有了较大提高，住房条件得到很大改善。但是，仍有一些城镇老旧小区，住房年久失修，供水供电管道破旧，排污设施落后，缺乏适老化设施和养老医疗设施，缺少幼儿园、居民活动场所等公共设施。我国已全面建成小康社会，居住作为人们生活的基本条件，要求得到改善是情理之中，改善不仅包括住得舒适、宽大，而且包括居住质量不断提高。作为唯一一个老旧小区改造试点城市，广州市于2016年已经开始着手谋划老旧小区改造工作，并计划总投资估算约84.5亿元，涉及52万户居民、21935栋楼、3535万平方米建筑。历经5年工作推进，广州市老旧小区改造工作成就斐然，但在改造工作过程中也存在相关难点与问题。2021年全国全面铺开老旧小区改造工作，目前广州推进工作过程中应着手寻求对策解决老旧小区改造中难点。
一、广州老旧小区改造工作存在的难点和问题
（一）老旧小区改造资金筹措难，来源单一
在广州市第一轮老旧小区改造工作中，改造资金主要为财政补助
资金，其中市、区财政资金占相关改造项目绝大部分资金比例。居民自发性出资进行改造的少之又少，能引入社会资金进行改造工作的更是凤毛菱角。致使老旧小区改造项目普遍资金来源单一，暂未探索出多方资金筹措的渠道，相关小区未被激活“自我造血”能力，长期以财政资金大规模补贴难以为继。
（二）征求意见覆盖率不够高，征求意见工作效率低
老旧小区改造工作重心是在发展中保障和改善民生，不断满足日益增长的美好生活需求。所以老旧小区改造前期最重要的环节之一就是征求居民意见。而征求居民意见又分为改造意愿征求以及改造方案征求意见工作，由于老旧小区改造涉及小区内每家每户，必须尽可能地对小区内业主征求意见。但实际工作中征求意见往往存在诸多问题：一是每家每户上门派送改造意愿征询表格，实际工作中回收率极低，部分居民收到2~3次意愿征求表格仍不对相关内容进行回复，而有些房子是长期无法找到业主。二是对于收回的表格填报，难以鉴别签名及意见的真实性。三是征求意见表格派发与回收均需属地镇（街）或居委人员专门派发，耗时低效。四是实施方案公开公示处大部分居民走马观花，未认真了解。
（三）改造实施方案质量不高
一是大部分老旧小区改造项目总投资金额小，存在项目可用设计经费小的特点。为此，多数投资额小的微改造项目难以聘请高水平的设计团队参与改造过程，导致部分项目实施方案内容思考问题人文关怀不足，内容深度不足，无发掘小区历史特色，只有框架，没有灵魂，最终导致实施方案质量不高，改造后效果无亮点。二是老旧小区改造最大特点是对有人居住的小区进行设计方案编制，由于以往大部分设计单位习惯于对于新建地块的建设，所以在老旧小区改造的设计环节往往只根据居委或属地镇（街）的意见进行设计，忽略了小区实际使用者——居民的意见，导致改造实施方案没做到贴近居民需求。
（四）无专门针对老旧小区改造项目的施工管理制度标准
一是项目施工监管检查频率不足，个别项目存在未按图施工情况。由于老旧小区微改造大部分项目总投资金额、整体工程量不大，大多工期在3～5个月之间，普遍存在施工节凑快、施工工期短的特点。建设主管部门两次监督周期之间施工进度变化较快，导致部分项目完工后发现改造内容特别是隐蔽工程存在不按图施工等情况。二是项目施工范围位于居民区，安全隐患突出。传统建筑施工场地基本无人居住，可围蔽施工，并无与施工无关人员进出。但老旧小区微改造工程施工场地为人员流动密集的居民区，无法做到施工期间组织居民整体搬迁，施工作业面对居民的安全造成极大隐患。例如对原有破损外立面进行铲除存在高空物料砸伤居民的隐患，敷设管道阶段存在居民失足掉下开挖路面的隐患，施工物料堆放不规范容易造成阻塞消防车道的隐患。三是建筑行业无专门针对老旧小区改造制定的施工管理制度标准，一般工程管理制度标准使用于老旧小区改造工程存在管理漏洞，存在普通施工工程管理制度无法全覆盖规范老旧小区微改造项目的情况。例如常规工地需设置洗车槽，以避免运泥车将淤泥携带到市政路面的情况。但老旧小区微改造项目由于位置居民区，基本无设置洗车槽的条件，如施工单位不注意清洗运泥车车轮，将造成项目淤泥污染的后果。
（五）改造项目“三线”管道后线路入管不及时问题
根据市级文件规定老旧小区微改造工作落实中“三线”整治工作的管道路由（钢绞线、管槽、管廊等）建设工作，后续由住建管理部门牵头组织管线运营公司按照新建的路由开展线路敷设与废线清除工作。涉及外墙修复的项目施工过程中必须将原有凌乱的线路路由拆除，同步建新路由。如后续的线路敷设与废线清除不及时，将形成原有线路更加凌乱，新建路由形同虚设的“奇观”，徒增居民出入的安全隐患。例如市内部分老旧小区改造项目“三线”线槽、钢绞线已于已于完工，但由于管线运营商线路敷设与废线清除滞后，导致该社区部分楼栋“三线”处于散乱状态长达数月。
（六）对于实施改造后的小区仍存在“失管”情况
大部分老旧小区原由于失养失修失管，导致配套设施缺失无人补齐、公共地方破损无人修复。老旧小区微改造工作旨在补齐市政配套设施，改善人居环境。但目前大部分已完成改造后的小区仍未成立业主委员会，也未引入物业管理，依靠居委管理的力度不足，改造工作完成后保洁工作不足、部分机动车及非机动车不按改造规整车位停放等，导致改造后环境整洁昙花一现。小区继续失养失修失管将再度加速小区相关设施的老化速度，如无专业物业管理引入，若干年后刚“换新颜”的老旧小区仍需要进行第二次、第三次改造，对社会资源造成极大的浪费。
（七）老旧小区改造工作中涉及历史建筑的保护利用课题
广州是国家首批历史文化名城、国家重要中心城市、国际商贸中心和综合性交通枢纽，拥有2000多年的建城历史，历史文化街区资源非常丰富。目前部分历史街区仍然承担着居住功能，例如荔湾区的泮塘五约社区、番禺区的先锋社区。对于拥有历史特色的居住区，如何让城市留下记忆，让人们记住乡愁，如何在改造工作推进过程中既要留住历史的记忆，又要焕发新活力，完善基础设施，提高居民的幸福感获得感，日渐成为摆在人们面前的一个重大课题。
（八）老旧小区部存在疑似私人占用公共空间建构筑物难以处理
由于历史原因，上世纪90年代存在小区发展商与居民签订协议，将二层平台通道、顶层局部区域使用权转让给部分与该区域相邻的居民，并收取居民一笔费用。由于当时居民法律意识薄弱，居民认为提供费用后就对该区域拥有所有权，于是就用简易不锈钢架等搭建起形形式式的使用空间。随着社会对消防问题以及物权提高重视程度，部分搭建空间存在阻塞消防通道存在安全隐患，同时按目前的物权法来看，公共区域应属于小区业主共有，故该情况形成了历史遗留问题。
一、对于存在的难点和问题的对策建议
（一）打通多方资金渠道，激励小区居民自发出资
为解决老旧小区改造资金筹措难，来源单一的问题属建议地政府按照“财政一点、社会一点、居民一点”的原则，建立建立改造资金由政府投资、社会资本参与、居民出资、专业经营单位出资多种模式灵活组合的机制。老旧小区改造的资金支持除财政资金外，还应发掘小区内可盈利点，积极引入社会资金投入，鼓励引导专业经营单位履行社会责任，明确相关设施设备产权关系，出资参与小区改造中相关管线设施设备的改造提升，落实税费减免政策。最终要的是建立居民资金激励机制，同时鼓励居民通过捐资、投工投劳等参与改造，对于居民改造意愿强烈、出资积极性高的小区，设立财政资金奖励机制，财政资金与居民资金以一定比例进行奖励，奖励的资金用于提升小区环境，补充完善居民服务设施方面。
（二）多管齐下，借力营造共建共治共享社会治理格局完善征求意见工作
由于历史原因，老旧小区普遍没有专业的物业管理，导致小区存在安全隐患，小区居民亦缺乏凝集力和归属感。为科学、全面做好老旧小区改造征求工作，可从以下渠道着手：一是将老旧小区改造工作可与营造共建共治共享社会治理格局相结合，着力搭建以社区党组织为核心，党员骨干、居民代表等参与的小区建设管理委员会或其他居民议事平台，将老旧小区改造相关事项纳入议事范围，通过平等协商的方式，共同解决社区改造问题。二是多职能部门、属地镇（街）、居委联合举办老旧小区改造方案现场说明会，集中向居民讲解改造政策、详细记录居民的改造诉求、意见和建议，让居民更详细、深入的了解了小区改造的政策、流程，更直接有效的表达了改造意愿。三是运用线上电子投票工具，解决多数房屋业主不在家、投票真实性以及上门派发征求意见单效率低下的问题。
（三）成片连片设计，借力社区设计师制度提高实施方案质量
为提高改造实施方案质量，可采取成一下建议：一是“化零为整，合并招标”。建议老旧小区改造工作中，同时有多个项目的镇（街）可根据实际情况，在采用资质专业和资质等级相同的前提下，对设计单位考虑采取“化零为整，合并招标”的模式开展招投标工作。打破从前老旧小区项目小，设计经费小的困局，引入高水平设计团队，多出“小资金撬动大效益”的实施方案。二是借力社区设计师制度。建议结合社区设计师制度，老旧小区改造推进过程中引入社区设计师，驻点小区，走进小区居民，多聆听居民意见，多了解该小区人口年龄分布及日常起居习惯与需求，对实施方案深了解深思考，打造有温度，有情感的实施方案。
（四）建议建设管理部门加大老旧小区改造施工管理力度
一是加大对微改项目质量检查频率。建议住建质监管理部门针对老旧小区改造项目工期短，施工进度快的特点，加大检查次数，特别是项目处于隐蔽工程施工阶段，以密集检查避免工期短的项目出现不按图施工情况。二是提高老旧小区微改造施工安全检查要求。目前老旧小区改造工程项目均按施工规范要求布置设施安全网，道路围蔽等设施，但由于小区与施工无关人流较大，建议住建安监管理部门提高老旧小区微改造工地安全措施设置要求，在施工期间确保居民安全。三是专门设定老旧小区微改造工程施工场地管理规定标准。建议针对老旧小区微改造工程“量身定做”施工场地管理规定，以堵塞老旧小区改造工程与传统施工工程情况不同而形成的管理漏洞。
（五）老旧小区改造项目“三线”管道后及时推进线路入管工作
建议相关职能部门在老旧小区改造实施方案中征求意见阶段提前统筹管线运营单位介入工作，提前做好“三线”整治工作方案，施工过程中与老旧小区改造工程工期无缝衔接，让居民在改造工程完工后便不再受“三线”安全隐患的困扰，让居民少操心，提高居民的幸福感与获得感。
（六）加快推进对改造后的小区引入物业管理工作
老旧小区改造的效果在短时间内明显，但要长期有效的维持小区设施设备正常运转，群众宜居程度不下降，需要引入物业公司、居委会等单位进行小区持续运转管理。目前，住建管理部门已着手探索对改造后的老旧小区引入物业管理的长效管理机制，但实际效果甚微。可通过以下方式加快引入物业管理公司：一是政府可以通过加大物业公司补贴，降低税收费用等方式，吸引物业公司接收小区管理工作，为居民和物业之间搭建起沟通桥梁，共同进行小区的维护管理。二是加快推动成立业主委员会或者物业管理委员会，通过居民监督与物业管理合并的方式，规范居民公共行为和物业管理工作，对物业费资金使用进行透明化处理，积极解决小区改造后的管理难题。推动相关物业管理公司跑步进场，打开老旧小区“改有所养”的新局面。
（七）做好历史街区、历史建筑保护规划工作
在涉及历史街区、历史建筑的老旧社区，按照相关规定，应在编制实施方案前完成保护发展规划等编制工作。在保护规划中确定社区的保护原则、建筑高度限制、保护措施及指引等内容。后续建议项目在施工前施工单位与保护规划编制单位做好充分沟通与衔接，在施工阶段要严格按照相关保护规划文件落实，形成历史街区型老旧小区改造可复制的经验，并在今后相关历史街区型老旧小区改造工作中优化推广。
（八）鉴定于与拆违相结合，既尊重历史也要解决违建问题
对于老旧小区内疑似私人占用公共空间建构筑物，建议相关属地镇（街）会同规划和自然资源、城市综合执法管理部门摸清底数，先由规划和自然资源管理部门对疑似私人占用公共空间建构筑物依法依规进行认定，既要尊重历史，也要符合法律法规，将鉴定结果抄送城市综合执法管理部门与属地镇（街），由城市综合执法管理部门与属地镇（街）对确认违法建筑的部分进行整改或拆除。对于因拆除违建腾空的用地，可于老旧小区改造工作中建设公共康体场所或服务设施。
结束语
老旧小区的改造是一项长期的、综合性的工作，需要各方投入大量的、长期的精力和资金进行，是一项任重道远的任务。希望本文可为长期奋斗于老旧小区改造岗位的工作者提供可操作性强的工作思路，可以为广州市老旧小区改造工作贡献一些实践经验。
参考文献
[1]老旧小区改造意义或不亚于一次“房改”[N].冯海宁.宁波日报.2020-07-22(011)
[2]老旧小区改造具有多重意义[N].杨良初.经济参考报.2020-09-15(08)