张鹏 张鹏 刘佳昆 周胜凯 勾硕
河北建筑工程学院 河北张家口 075000
摘要：改革开放以来，我国的社会经济一直处于高速发展状态，中国已经进入了城市化快速发展的时期。城镇化推动国民经济，社会和空间结构发生重大变化，导致我国城乡规划发生根本性变化，城乡规划管理面临新的矛盾和新问题。 城乡规划必须不断适应控制市场和服务社会的政府职能的挑战。城乡规划监督管理体制和方法只能在新的情况下进行协调和完善，以适应现代城乡发展的需要进行完整和创新。
关键词：城镇化；建设；管理
现代城乡规划已从最初单纯对物质空间形态的关注转变为一个多学科交叉的复杂系统。城乡规划本身所具有的复杂性、综合性和对城乡发展的指导作用，决定了它在作为一种关于城乡未来物质环境建设政策陈述的同时，更是城市某一方面公共政策的最基本内容。
一、城乡规划的意义
城乡治理是一个很大的命题，某种程度上是国家治理在空间上的再表述，城乡规划只是其中一方面，或者说，规划只是城乡治理的一个维度或一个工具而已。在大力推进国家治理体系及治理能力现代化的背景下，城乡规划顺应时势进行改革可以说是时代发展的要求，也是规划与时俱进的表现。在城乡治理体系与治理方式变革的背景下，规划改革应聚焦于两大领域。
第一：是作为治理工具的规划角色及规划制 度改革。规划是一种制度与政策，也是国家城乡 治理的一个工具，要有效发挥这个工具的作用， 就得进行相关制度的改革。例如，目前国家规划 体系混乱，多龙治水，发改、国土、住建、环保等部门都在插足国土开发及空间管制，因此，改 革国家规划体系势在必行。中央现在也开始关注 “多规合一”问题，这种改革主要涉及到规划的 体制、机制、规划治理主体、权力运行、组织结 构等问题，应该由政府进行顶层设计，以有利于 提升城乡空间管理绩效为原则，改革相关机构， 调整完善相关规划法律制度。
第二，是适应城乡治理制度和方式变化的规 划本身的内容和方法改革。在城乡治理结构、治 理目标逐步变化的新形势下，规划要适应城乡治 理的规范化、法制化、民主化、效率化、协调性 要求，就必须改革规划内容和方法。例如，在城 乡发展中市场机制要起基础性作用，城乡治理主 体也将由政府独揽向政府、市场、社会、民众多 元交互共治转变，这就要求规划编制内容上既要 有体现政府管制的刚性内容，也应有交由市场、 社会、公众协商，可以满足不同利益主体诉求的 弹性内容，规划方法上也应有更多的公共参与程 序要求以适应城乡治理民主化的趋势。
二、城乡规划中存在的问题
（一）影响面广泛
城乡规划是对一定时期内城乡的土地利用空间布局以及各项建设综合部署的具体安排和实施管理。城乡规划是城市建设和发展的蓝图，更是城市建设和城市管理的重要依据。城乡规划既是一门专业技术，又是一项政府行为，也是一项社会活动。因此，地方政府违法实施城乡规划的影响面非常大，关系到城市整体功能的有效发挥，关系到经济、社会、人口、资源、环境的协调发展，常常影响到千家万户和子孙后代。例如，湖南嘉禾违法拆迁事件就不仅涉及到当地居民的财产和人身权益，还影响到当地干部群众正常的工作秩序，甚至波及到整个地区的社会秩序。
（二）危害性比较大
正因为城乡规划影响面宽，所以地方政府违法实施城乡规划行为的危害性远大于一般的行政活动。从目前发生的地方政府违法实施城乡规划的典型案例来看，从违法拆迁到随意破坏文物古迹，动辄成百上千人的财产权被侵害，而珍贵历史文物古迹被破坏所造成的损失更是不可估量的。以南京市老城南被破坏案为例，伴随着南京仅存的明清风貌历史文化街区因拆迁而逐渐消逝，南京的文化根脉受到重创。
2009年6月10口首批“中国历史文化名街”公布，一直以老街著称的古城南京却没有一条街在名单之列，这充分证明一些城市现在已经开始为破坏文物古迹付出代价。
（三）存在滥用职权和监督不力现象
从目前发生的地方政府违法实施城乡规划的典型案例看，我国一些城市的领导法治意识淡薄，对城乡规划的认识局限于“纸上画画地去实施。不少地方政府的领导人违法干预规划审批，、墙上挂挂”，并没有严肃随意改变规划。一些重大项目的选址不通过科学论证，置公共安全于不顾，擅自开工建设，造成无法挽回的损失。比如，2001不执行法定的规划选址程序，年发生的重庆市武隆县安全生产事故就是因为当地政府不依法选址造成的。还有一些规划主管部门负责人有法不依、执法不严、以言代法、私改规划、擅自修改用地性质，为自身谋取利益。重庆、昆明、海口、成都等地规划部门内部的腐败案件就是这方面的典型案例。
三、提升城乡规划建设的管理措施
（一）充分进行协调，安排专业人士监管
对于城乡规划问题，需要提前进行充分的考量和市场调查后才能进行实施。一方面要 对政府、市场和社会的作用领域进行界定，另一方面必须建构新的权力关系和作用手段，从而保证整个治理体系发挥作用。就此而言，需要充分考虑有关城乡规划过程中城乡规划系统与社会系统的相互关系，从 城乡治理的角度重构城乡规划的运作体系，建立相应 的制度框架。可以聘请具有丰富城乡规划与管理经验的退下来的老同志担任城乡规划督察员，能够充分发挥他们的专业经验与管理经验，维护了城乡规划的专业性和督察工作的水平。
（二）充分重视规划制定和实施中各方的协同
国家治理体系和治理能力现代化，既需要重塑 政府、市场、社会的作用边界，也需要建构政府、市 场、社会之间的协同作用关系，这是保证治理体系有 效运行、提升治理能力的重要方面。应当有相应的制度安排和 机制建设，既能保证各方的共同参与，表达各自的利 益诉求，同时又能使各方从公共的、整体的利益出发 进行协调。但也应注意到，政府、市场和社会各自的 价值基础和行为准则存在较大差异，矛盾和难以协调 的情况会不断出现，因此就需要在治理体系和制度建 设的过程中，充分重视相应的协调机制和决策机制的 建设，从而保证结果的合理与效率，并且应考虑到政 府和市场所拥有的强势地位，充分保障弱势群体的话 语权和最后的决策权。
（三）加大监管力度
在行政系统中需要和存在行政权力对行政权力的监督，为此，规划督察制度建立规划督察机构，行使规划行政管理权中的监督职能。这是按照行政权力设定、配置机制及其要求在行政组织系统内设立的一种自我监控体系，不仅是行政系统政令畅通、协调一致的一种保障，也是抑制行政权力功能性缺陷的自我修正机制。运用行政内部监督防止权力滥用，是国家民主政治的重要内容，目的在于实现国家社会的协调、稳定、健康发展。城乡规划督察员制度是对公权力机关的制约督导，也是国家政治文明的体现。
结语
既然城乡规划涉及到的是资源配置和利益调配， 因此，除了空间安排和设计之外，城乡规划应该有更 多的直接调控社会利益的权力和手段，这样，既可以 保证城乡规划有关空间安排和设计的内容得到全面实 现，保证城乡建设和发展的有序进行；又能对城乡规 划所做出的建设和发展安排而导致的利益损益进行再 分配，有助于城乡建设和发展过程中保持和促进社会稳定与和谐。
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作者简介：张鹏（1993—），男，内蒙古锡盟浩特人，在校学生，专业为城乡规划。