王薇然
深圳市坪山规划和自然资源研究中心 广东深圳 518000
摘要：伴随深圳快速城市化，许多区位良好的“半城镇化”社区二次开发动力强劲，社区逐渐成为利益角逐的主战场。本文以深圳市坪山区六和社区规划为例，探索以二次开发为主要动力的“半城镇化”社区转型的规划实施路径。规划指出多方利益分配未能达成共识是制约规划实施和社区转型的瓶颈，提出引导社区与坪山中心区共融共生的发展思路，制定统筹空间、经济、社会、文化等资源的系统解决方案。以行动项目作为抓手，保障规划的顺利实施，促进“半城镇化”社区的城市化转型。
关键词：社区转型；半城镇化；规划实施
深圳城中村社区是一种特殊的功能要素，体现出显著的从农村社区向城市社区过渡的“半城镇化”特征，延续了自留地建房、社会经济统管的模式，产生诸多社会、经济、生态等方面的问题。伴随深圳的快速城市化，越来越多区位良好的“半城镇化”社区面临二次开发，在多方激烈的利益博弈中社区的权益如何得到保障？以往的社区规划多由政府或社区单方面主导编制，本次规划是社区主导、政府买单的新尝试，创造了一个社区和相关规划对话的平台，在规划编制中平衡多方利益，有效促进规划实施。
1 六和社区转型背景
六和社区总面积3.95平方公里，位于坪山和龙岗两区交界处。社区现状总人口3.7万，其中户籍人口仅1100余人，人口比例严重倒挂。社区现行综合党委、工作站、居委会和股份合作公司四大管理组织架构，四套牌子一套人马，股份公司承担了较重的社会管理职能。股份公司以物业出租为主要收入来源。社区土地利用模式粗放，空间环境亟待改善。
2009年，坪山新区成立，六和社区所在地被确立为坪山新中心区，社区从“边缘型社区”一跃成为“中心型社区”，社区发展目标大幅提升，转型动力被激发。2012年，《深圳市坪山中心区城市发展单元规划大纲》经市政府审批，坪山中心区正式步入实施阶段，社区作为掌握土地资源的实体逐渐从城市化的被动参与者成为主要推动者。为了搭上中心区开发建设的快车，六和社区主动出击，谋划转型发展。
2 六和社区转型核心问题
六和社区未来发展的空间蓝图已经绘就，如何通过社区规划在平衡多方主体权益、维护公共利益的前提下，为社区谋求长远利益和最大利益是本次社区转型规划的重点。
2.1 空间重构——如何让社区空间环境建设协调有序？
六和社区边界和坪山中心区边界几乎重合，社区和中心区实现了空间上的共融共生。坪山中心区发展单元规划明确了片区空间结构，确定了以城市更新为主、土地整备为辅的二次开发模式实现片区空间重构。目前已有逾十家开发主体介入社区二次开发前期工作，将社区土地分割成多个开发单元，各个居民小组开发意愿不尽相同，利益关系更加错综复杂。如何统筹空间和开发时序是空间重构的核心问题。
2.2 经济转型——如何让社区经济发展搭上中心区开发建设的快车？
六和社区自身利益盘根错节。社区两级股份公司（社区级和小组级）独立运作。社区级股份公司在社区内没有物业，呈现“大村弱，小村强”的局面，社区总体发展缺乏统筹。同时社区股份合作公司制度建设较为滞后，物业经济模式单一，股份公司负担较重，股份合作公司的核心作用有待进一步凸显。社区物业分布零散，如何提升社区物业价值是社区经济转型的基本问题。
2.3 社会重塑——如何形成管理有序服务完善的新社区？
一是随着二次开发带来社区人口快速增长，管理难度加大，居委会自治职能有待进一步确立，社区管理体制如何优化。二是社区原村民文化素质偏低，就业能力不足，可持续发展缺乏保障，居民如何融入城市化轨道。三是现有服务设施数量少、服务质量低，社区服务体系如何满足居民需求。
3 “半城镇化”社区转型规划编制创新
六和社区转型规划直面社区转型痛点，以空间为载体，统筹整合社会、经济、文化等资源，构建协调性、主动性、综合性、过程性的规划。
3.1 协调多方主体，平衡多方利益促进规划实施的协调性规划
多方利益分配未能达成共识是制约规划实施和社区转型的瓶颈，不明晰权益，规划实施受限，社区在经济、社会、产业 等方面的转型更无从谈起。按照“公共设施用地优先，多方利益平衡”的原则，规划协调社区内部、社区与政府、社区与开发商之间的关系，平衡各个主体之间的权益与责任，通过多方案情景实施模拟以确定最优方案，最终将多方共识转换成规划内容，使规划具有更强的合理性及可操作性。
在空间布置上，协调不同开发主体，微调开发单元，做到社区实际掌握用地全覆盖，避免形成新的历史遗留问题；社区用地布局优先优先保障公共设施落地和居民安置，强化居住与自然环境的融合、产业与重要交通廊道的结合，协调整备和更新用地的联动，对社区空间结构进行合理调整优化。结合开发单元开发时序将学校、居民安置地块调整至开发单元一期，将上位规划中分布于各个居住地块的商业功能适当集中，布置于交通性干线深汕公路和龙坪路两侧，形成商业服务节点。
3.2 主动谋划，保障股份公司可持续发展的主动性规划
集体股份公司作为原农村集体经济组织继受单位，是社区发展的龙头，有资源、有能力、有需求争夺城市发展的话语权。在传统低端的土地和物业出租模式难以为续的现状下，规划着眼于长远发展，抢抓中心区开发契机，主动谋划社区经济发展。
首先，通过建立社区用地台账，盘点股份公司物业资产摸清社区家底，充分认识自身价值，为解决社区土地历史遗留问题、股份公司谈判提供数据支撑。其次，整合小组股份公司30余万平方米的分散物业，集聚资源要素，便于股份公司做大做强。最后，主动对接社区经济和中心区产业，“借东风”实现股份公司从“输血”到“造血”，为股份公司注入可持续发展动力。借力返还物业开展物业租售管理巩固物业经济，联手开发商参与中心区生活性服务业拓展实业经营，参与中心区地铁建设投资探索资本运营。
3.3 多规合一，多视角为社区治理出谋划策的综合性规划
相较于传统规划，社区规划是多学科合作的综合性规划，采用多规合一的编制思路，不局限于物质空间，还从社会治理、社区服务、文化保护等视角为社区发展提供思路，拓展了城市规划的社会学内涵。
重划社区单元。为了应对二次开发后社区人口爆发式增长将对社区管理带来巨大压力，按照人口规模适中、空间规模适当、原村民适当集中的基本原则重划社区单元，为精细化社区治理和服务奠定基础。
打造15分钟生活圈。以基本公共服务为切入点，兼顾社区实际需求，“标准化设施+差异化服务”打造社区15分钟生活圈，把高效、便民的服务送到家。社区公共服务设施以开发单元改造后人口规模、服务半径和功能类型为基本依据进行合理配置。同一级别功能和服务方式类似的设施集中设置形成高效多功能的公共服务中心。同时引导差异化的资源配置，丰富服务内涵，提升社区居民的归属感。
老地名承载记忆。以“飞东”、“飞西”、“新和”等老地名命名道路，作为村史发展的见证和遗存，承载社区情感和记忆。
3.4 全过程参与，动态调整规划成果的过程性规划
社区规划是面向基层百姓的规划，社区是规划编制的主体，也是规划使用者和实际操作者。因此，创新社区规划编制方法，从重视成果质量转向推动规划过程，由“送成果下基层”转变为“送过程下基层”。社区规划的重点在于过程，主要成果是居民达成共识和提高意识，而规划文本和图集只是最终成果的表达形式。
为了更好地服务社区，项目组同时承担社区规划师职责，从2013年至今扎根社区，采取“长期跟踪，定期问诊”手段，建立“编制——反馈——调整——实施”机制，根据社区反馈不断修正和完善方案，协调解决社区面临的各项发展问题。
4 “半城镇化”社区转型规划实施路径
4.1 创新社区规划实施机制
本次规划是政府委托、社区主导的新尝试，创造了一个社区和相关规划对话的平台，社区得以充分发声，由政府来买单。在项目过程中，项目组先后对街道、社区工作站、股份公司、居民、开发商等主体开展了30余次访谈，针对有物业居民和租户设计了2套调查问卷并发放450份，通过多方主体参与，明确各自利益诉求并跟进解决；多次召开社区现场工作会、规划咨询会对社区居民进行规划宣讲和咨询答疑；与社区共同研究社会民生、产业改造、开发模式，回应社区居民关注的安置、上学、买菜、就业等问题；以宣传册和展板的方式对社区进行规划宣传，通过生动、通俗易懂的语言讲述六和社区规划与实施，为社区改造增信……项目结题后对社区持续跟踪，推进规划中各项行动的落实，并提供持续服务，并在有需要的情况下做一定的规划调整。
4.2 落实社区重点行动项目
本次规划提出的道路、学校、文化配套已完工。部分重点民生项目纳入区“民生微实事”、“百姓点菜”、“惠民工程”等工程，落实社区健身路径（器材）安装、风水塘护拦修护、巷道路灯安装等共计38项。社区面貌焕然一新，民生诉求得到解决，居民安居乐业。
4.3 搭建桥梁，协助社区把发展意图融入法定规划
协助社区把安置诉求、集体经济发展意图、公配设施要求等融入更新单元规划，促进社区和开发商、政府达成共识，目前4个更新单元进入实施阶段。在此基础上，调整优化社区用地布局，为法图的动态修订提供依据，目前，片区所在的法定图则已通过图则委审议并落实社区诉求。
4.4 为社区争取用地权益、政策和资金扶持
通过多项目统筹，落实社区级股份公司发展所需的物业，解决社区股份公司“无地发展”的困境；协助小组股份公司制定转型发展方案，获得区政策和资金扶持；协助股份公司成立物业管理子公司；协助社区和开发商完成三方协议的签订。
5 结语
六和社区转型发展是深圳“半城镇化”社区二次开发过程中主动转型的典型范例，完整展现出关系复杂的各方主体从利益博弈到达成共识的全过程，对我市大量改造动力强劲的“半城镇化”社区转型发展更具借鉴意义。
参考文献
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