刘艳玲
广西壮族自治区自然资源生态修复中心
摘要：全域土地综合整治的提出，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践，是新时期土地制度创新的重要探索，是实施乡村振兴战略的平台抓手，是我国乡村地区经济发展的重大契机。在此背景下，各省正在实施的全域土地综合整治试点，在保留传统土地整治做法的基础上，突出以乡镇国土空间规划和村庄规划为统领，以制度创新为重点，整合各类建设项目和资金，实施全域全要素整治，筑牢耕地和生态保护红线，有效推动了空间规划落地、土地用途管制及生态保护修复。也正是在这种形势下，从土地整治到全域土地综合整治，其内涵越来越丰富，重要性越来越明显。
关键词：乡村振兴；全域土地综合整治；战略发展；措施
引言
随着社会的发展，我国的经济逐步转向高质量增长，基于此，乡村振兴战略的实行已然是大势所趋，乡村振兴战略对土地整治提出了新的时代要求。新时期下的土地整治不能仅限于补充耕地，更应该将注意力集中到乡村的文化打造、生态保护修复、乡村景观建设以及乡村治理等方面，这样要求下的土地整治具有时代性、美观性以及人文性。由此可见，探讨乡村振兴背景下土地整治转型与全域土地综合整治路径具有建设性的现实意义。
2018年以来，广西积极开展全域土地综合整治试点工作，2019年全区实施了7个试点，2020年实施了22个试点。全域土地综合整治优化农村生产、生活、生态空间布局，盘活配优土地资源要素，解决产业用地，促进一二三产业融合发展，为乡村振兴提供有力支撑。在此期间，北流市新圩镇河村以全域土地综合整治为抓手，对“田水路林村”进行了全要素系统整治，促进土地要素在城乡之间高效配置，推动产业聚集融合、人居环境宜居宜游、生态环境优美等，充分发挥土地整治的“1+N”综合效应。
1全域土地整治内涵
全域土地综合整治是以乡镇或行政村为基本单元，针对农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等综合性问题，通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段，整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等，优化生产、生活、生态空间布局、促进耕地保护和土地节约集约利用、改善生态环境的综合整治活动。
2全域土地整治存在问题
（1）部分地方政府领导认识不深刻，缺乏久久为功的意识，追求短期效益，生态系统整体性考虑不足，片面追求用地指标，对生态修复类、乡村建设类项目不重视，轻视农民权益的保护，违背农民意愿、侵害农民权益的现象时有发生。
（2）建设项目对财政资金依赖度大。全域土地综合整治相关的建设项目，如生态修复、农村环境整治、乡村建设等需要投入大量资金，，从已开展的试点来看，一些地方主要依靠财政投入，对资金投入渠道较窄，投入明显不足，主要原因是地方对财政资金还有“等、靠、要”的思想，对社会资本撬动不足。
（4）规划引领作用未能充分体现。乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的重要依据，全域土地综合整治是落实规划的重要平台。目前实施全域土地综合整治试点存在先编项目实施方案后编规划，或同步编制规划和项目实施方案的情况，规划引领作用未能充分凸显。
3以全域土地综合整治助推乡村振兴的实施路径
3.1规划引领，注重顶层设计
全域土地综合整治应服务乡村振兴战略的全面实施，全力维护农民权益、盘活集体土地资产价值，统筹全域资源的整合利用，科学拟定整治的目标和方案，确保整治项目产生较好的经济效益、社会效益和生态效益。这就要求在整治任务实施前，做好区域性空间规划、乡镇国土空间规划和村庄规划编制工作。土地整治项目规划选址应以问题为导向，切实从耕地破碎化、土地资源利用低效化、相关配套设施缺乏、生态系统质量退化等问题中寻找突破点，科学安排整治项目和时序。
同时，也应该认识到，全域土地整治是对原有利益格局的调整，需要从整体上统筹协调，落实和保障好利益相关者的知情权、决策权和参与权。做到以民生利益为整治工作的出发点，把土地整治工作与美丽乡村建设、现代农业发展、富民产业培育结合起来，并强化乡村景观环境设计，保护乡土文化，避免千村一面，彰显地域特色，实现生态空间重塑、生活空间重建、生产空间重构。
3.2政府主导、部门联动，有序推动项目实施。
柳南区注重政府主导，部门联动，协调组织各部门密切配合平台公司统筹推进项目实施。
一是成立了专门的领导小组，明确各部门分工，建立了督查机制，为项目实施提供组织保障。例如在增减挂工作方面，成立了项目权属调整领导小组，专门对权属调整问题进行研究解决，由拆旧地块所在乡镇人民政府牵头，组织各村委会制定出确实可行的拆迁补偿方案，广泛征求群众意见，待全体村民大会通过后予以实施，然后由村委会与拆迁户签订拆迁补偿协议，确定双方的权利和义务，确保了拆旧建新工作有序开展。
二是政府先后出台了《农业产业发展奖补方案》《精准脱贫“以奖代补”帮扶实施方案》《推进螺蛳粉产业做大做强的若干政策措施（试行）》《“退桉改竹”三年行动计划》，为项目实施提供制度保障。
三是建立完善的奖补政策体系，在“退桉改竹”、螺蛳粉原材料种植养殖、太阳河治理等方面都给予农户一定的奖补保障。此外还有金融奖补、创新创业、品牌扶持等一系列政策，进一步提升农民参与项目建设的积极性。四是由政府平台公司作为整治主体，统一组织各项目实施，统一流转土地，统一项目运营，通过灵活高效的企业执行力，有效推进项目实施。
3.3利益联结，提高相关方项目参建的积极性
柳南区积极探索完善多种利益联结机制，引导新型经营主体与农民建立紧密和稳定的合作关系，带动了农民深度参与产业园建设，共享发展成果。当前比较成功的利益联结机制包括返租倒包、股份合作和订单带动三种模式。例如，通过返租倒包模式，农民可获得土地流转的租金收益，向企业（合作社）交售农产品可获得经营性收入和超产分成；而企业（合作社）不仅建立了规模化、标准化的原料供应基地，获得设施使用费和超产分成，而且可以提高农户参与的积极性。全域土地综合整治启动后，山湾村周边300多亩土地全部租给了柳州市蔬菜副食品有限公司，每亩租金1600元/年，每3年涨200元，涉及村民150户。通过土地流转给公司，收入实现了多元化。依托利益联结机制，柳南区已形成96个合作社，20个家庭农场，有效提高了相关方参与项目建设的积极性，以长效机制保障了项目的共建、共享。
3.4产业融合、产城结合，助推城乡统筹发展。
柳南区采取增减挂钩安置、螺蛳粉小镇建设、“退桉改竹”、小流域治理等措施，形成了全域土地综合整治吸引并激活产业、产业反哺项目区发展的良性循环，促进了一二三产业及人居环境、生态保护等高效融合。项目区的现代农业产业园成功获批国家级现代农业产业园，以“小米粉、大产业”为特色的螺蛳粉小镇入选广西第一批特色小镇。当前，螺蛳粉原材料种植养殖规模达到50多万亩，带动农户25万人，其中建档立卡贫困户4500多户约2.3万人，人均年增收9000元以上。在全域土地综合整治推动下，柳南区建成了万亩竹笋、千亩豆角、千亩韭黄、千亩田螺的螺蛳粉原材料生产示范基地，带动周边村民1.5万人就业。
4结束语
全域土地综合整治工作，是浙江省在总结“千村示范、万村整治”的实践成果基础上，率先在全国提出的。开展全域土地综合整治，是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项顶层设计，是自然资源部履行统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施乡村振兴战略的平台抓手。对于农村现有土地资源存在的供需矛盾问题，可以起到良好的改善效果，而且能够促使城乡统筹发展计划在实践中的全面有效落实。
参考文献
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