王宋辉1，2，蒋苏秦※1
1.湖南新禹规划设计有限公司， 中国湖南省 长沙 410000
2.湖南省土地学会， 中国湖南省 长沙 410000
摘要：以南方丘陵地区村庄为对象，采用实地调研法和归纳演绎法分析现行村庄规划中宅基地的优化调整思路，并在管控方面以江村为例，提出村庄规划中宅基地管控措施。研究结果包括：（1）南方丘陵地区宅基地主要存在一户多宅、布局散乱、闲置及低效利用、违法占用耕地等现象，造成该现象的主要原因为规划引导乏力、缺乏有效的宅基地退出机制、规划措施不符合村民自治特征、宅基地使用权权属不清等原因；（2）在宅基地优化调整方面，建议以村庄规划为基础，秉承适度集中的原则，并在规划中注重各类资源的整合协调；（3）在村庄规划中，从管控规则、激励机制、分类引导处置等方面提出宅基地管控措施。
关键词：宅基地；村庄规划；管控措施；丘陵地区
中图分类号：F301.2; K901 文献标志码：J
农村宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础，随着乡村振兴战略的提出，农村宅基地无序利用、违法占用耕地等现象得到了普遍关注，农村宅基地管理成为促进经济发展维护社会稳定的一项重要工作[1]。优化农村宅基地，是保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略的重要手段，制定宅基地管控措施能很好的落实宅基地管理政策，也是村庄规划中村民最关注的内容[2]。
由于地形地貌及气候条件的影响，南方丘陵区散居为主，村民建房呈现沿路而建或“小聚落”聚集的形式，整体呈现无序杂乱布局的状态，导致宅基地管控措施难以实行及宅基地布局措施难以优化[3]。
村庄规划是国土空间规划体系末端的详细规划，对落实用途管制及乡村振兴具有十分重要的意义。本研究通过对南方丘陵区村庄进行研究，剖析宅基地“大、乱、空”的原因，并以湖南省邵阳市新邵县陈家坊镇江村作为典型丘陵区村庄作为案例进行实地调研，提出在村庄规划编制中宅基地优化调整建议和村庄规划中宅基地管控措施。
1 宅基地问题诊断及原因分析
1.1 问题诊断
1.1.1 一户多宅现象普遍
由于土地城镇化滞后于人口城镇化以及传统习惯的影响，南方丘陵区普遍存在“建新不拆旧”、人口搬迁但房屋不搬迁等现象。根据浏阳市自然资源局数据统计，截止到2018年，湖南省浏阳市“一户多宅”清理总数为13423户，拆除总面积为199.48万平方米，占浏阳市宅基地总面积的9.46%[4]。
1.1.2 布局散乱
布局散乱主要体现在：（1）分布“散”。由于历史原因，农村宅基地的利用处于自发、无序状态。农户建房呈现三种趋势：一是沿道路而建。为了出行便利及经营建设，农户建房多选址在村内道路或公路两旁，呈现出带状分布。二是往外围扩张。由于村庄环境缺乏整治、空心化现象严重、权属难以调整等原因，农户不愿利用现有宅基地进行充分建设，导致建房不断向村庄外围扩张，布局趋于分散[5]。三是形成小聚落。由于丘陵区地形影响及传统村组概念的根深蒂固，在宅基地选择上，大多会选择在丘陵区较为平坦的地方，且形成同姓氏、同宗族聚集建设。（2）风貌“乱”。建房缺乏整体的规划，建设杂乱无序，在一定程度上阻碍了农村经济的发展。
1.1.3 宅基地闲置与低效利用
传统规划对村庄的覆盖度不够，导致农村宅基地的数量需求上未能得到响应，布局上也未能得到合理安排，土地利用率低下[6]。根据国家统计局数据，截止到2019年，中国户籍人口城镇化率为44.38%，年均需转户1600多万人，人口向城镇集聚，每年将会新增5.94亿m2的闲置农村住房，如果考虑到长年居住在城镇却未转换户籍的农村户籍人口，农村房屋闲置造成的资源闲置和浪费将更大[7]。
1.1.4 蚕食耕地时有发生
由于缺乏切实可行的村庄规划，村民对耕地保护的认识度不够，农村建房占用耕地建房的现象十分严重[8]。本研究对南方丘陵区进行了抽样调查，结合抽样的丘陵区第三次国土调查数据（即2019年土地利用现状数据）及2018年年度变更调查数据（即2018年土地利用现状数据）的分析，其中2018年为耕地、2019年为宅基地的面积占2019年宅基地总面积的20%左右，造成该现象的主要原因除了调查精度的不同以外，大部分则是由于村民私搭私建及宅基地的私自扩建[9]。
1.2 原因分析
1.2.1 规划引导乏力
在规划编制方面，原国土部门与住建部门在村庄规划方面职能分工不明确，部门衔接不够，城市规划的重设计轻管理与土地规划的重管理轻设计造成以往的村庄规划内容大而缺乏针对性，管控多而指引不够。城市规划体系下的村庄规划内容多却缺乏针对性，造成大多数村庄规划在编制过程中只图内容全面丰富而忽视了村庄面临的根本问题[10]。而土地规划体系下的村庄规划仅仅对指标管控，对居民点规划深度不够，仅在用地布局阶段，无法直接指导村庄建设工作，且成果表达不直观，非专业技术人员理解困难[11]。
在规划实施方面，规划编制后缺乏有效的管理及监管措施，资金缺乏导致村庄规划难以落实，使得宅基地建设中产生较大的主观性、随意性和盲目性[12]。
1.2.2 缺乏有效的宅基地退出机制
造成一户多宅的原因主要包括：（1）因继承形成一户多宅。由于年轻村民在祖辈去世后，对宅基地具有继承权，导致部分年轻村民在获得宅基地后，仍然享有继承的宅基地，造成建新不拆旧现象；（2）进城落户。已进城落户或有条件进城落户农民宅基地退出机制缺失，从而导致农村居民点用地规模呈现不断增长趋势，宅基地利用率低；（3）房屋买卖。事实上的宅基地买卖行为大量存在，村民普遍认为宅基地有永久使用权[13]。
1.2.3 规划措施不符合村民自治特征
在传统规划编制过程中，一方面，大多数村庄规划的用地管控规则仍然沿用市县级土地利用规划的管控规则，而村民们的文化水平有限，难以分清地类之间的界线，导致传统村庄规划被称为村民“看不懂”的规划。另一方面，未考虑村庄独特性，没有充分挖掘当地历史文化、乡风民俗，调研工作不深入、村民参与度不高，照搬城市模式，脱离乡村实际，乡村风貌和自然生态遭受破坏，或布点项目与村民无关，主体内容太雷同等。偏向于行政管理，基层力量的不足，导致法律、行政措施的缺位，导致管理措施无法实施.
1.2.4 宅基地使用权权属复杂
由于农村宅基地存在所有权与使用权双重属性，而村民对国家相关法律法规了解程度不够，大多数农户认为宅基地归自己私人所有，权属问题处置不当，导致规划项目无法落地[14]。
2 宅基地优化调整建议
2.1 规划先行
解决乡村面临问题，保护好乡村的多元价值空间，需要加强村庄规划。通过村庄规划，统筹人居环境整治、农村集体经营性用地入市、农村土地综合整治等各项工作的空间需求，保障用地、优化空间结构和布局，为乡村振兴提供支撑[15]。
目前，规划职能逐步整合，村庄规划成为乡村进行各项建设的法定依据，兼具乡村管理与规划设计两大功能[16]。村庄规划与土地政策挂钩，利用激励措施，鼓励村民腾退，积极推进宅基地复垦，遵循相关规定，防止村庄无序蔓延和宅基地无限扩大。
2.2 适度集中
集中建房是农村宅基地管理实践的一种探索，需尽量选择村内废弃地和空闲地，避免占用耕地，做好集中建设区基础设施和公共设施的配套建设，逐步引导村民集中连片居住。在规划中，切忌政府过度包揽、规模过度集中，应主要按照以下方式进行集中建设：（1）因地制宜。建议在规划中，仍然按照“以组为主、适度规模”的原则进行规划与建设。对大多数农民而言，修建高楼并不适合村民需求，故严格拆旧和控制宅基地面积仍然是解决农村土地闲置和低效利用的主要方式，对于南方丘陵区，受地形限制，可采取小区域集中的方式；（2）循序渐进。由于村民仍然习惯于独家独户居住，故在规划中可按照近期、中期、长期制定目标，近期对危房拆除，切忌大规模拆建，充分发挥村民的主观能动性；（3）资源整合。集中建新区选址要交通便利，公共基础设施投放配比更高，确保公共资源利用最优化；（4）引导扶持。在政府层面，加大农村集中建房的宣传教育、政策引导和适当扶持。结合增减挂钩、全域土地综合整治等项目，利用社会资本投入村庄集中建新区的建设及周边配套设施的建设。
2.3 优化设计
征求村民意见，立足本土特色，最大化满足村民居住需求，设计功能布局合理、具有完善的居住功能、符合当地传统习俗的户型。其次，考虑经济性。尽量使用本地材料，既能节约成本，也能拉动当地经济，设计上对材料使用进行较详细的运算，减少材料浪费；并采用节水用具和高效率光源。最后，设计考虑前瞻性。建筑设计上，需考虑动静分离、洁污分区，满足功能性的要求，并按照50年的使用年限选择材料，保证耐久性的要求。
3 村庄规划中宅基地管控措施
为了探讨宅基地管控措施，本研究以湖南省邵阳市新邵县江村为例，从2018年-2020年，开展了为期2年的村庄走访调研、村庄规划编制和修改完善工作，确保编制的村庄规划符合当地村民对宅基地的管控需求。
江村位于邵阳市新邵县陈家坊镇东南部，邵东县以北，县道X009东西向贯通全村。距陈家坊集镇约6.8公里，西至新邵县城区约21.6公里，西南往邵阳市区约23.1公里，距沪昆高速（邵东收费站）约7.3公里，距G320直线距离约3.9公里，交通区位条件良好。地形地貌整体以低山丘陵为主，地形整体起伏不大，村域地势中间低四周高。
在宅基地方面，主要存在的问题为居民点建设缺乏统筹，宅基地呈现分散布局，零星散落于整个村域内，缺乏统一规划；住宅风格不统一，占地面积偏大，房屋有效利用率不高，3层及以上楼层基本处于空置状态，造成土地浪费，集约利用程度低。
3.1 因地制宜的管控规则
在编制江村村庄规划过程中，首先按照传统土地利用规划编制了管制分区图，将江村分为基本农田保护区、一般农地区、建设用地区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区和林业用地区，并制定了管制规则，在村民代表大会期间，村民纷纷表示对管制规则难以理解；此外，村民表示在实际生活中，无法区别基本农田和一般农地区中的耕地，按照传统土地利用规划制定的管制规则，普通村民难以理解，并不利于对土地的管理。
为了便于落实村民自治的原则，本研究征求意见并多次修改，最终制定了“颜色识别系统”，即按照不同颜色对江村村域内土地进行划分，将江村分为绿区、黄区、红区、蓝区，其中绿区为严格保护区，主要是为保护江村饮用水源划定的生态保护极其严格的区域，在该区域内，对生产活动行为类型和强度有严格的限制，对现有不符合规划要求的产业要求逐步退出；黄区为禁止建设区，主要包括基本农田、村内坑塘和水域；红区为有条件建设区，主要包括居民点用地、道路水利设施用地、公共服务设施用地；蓝区为建设缓冲区，指除基本农田以外的耕地、园地、林地。依据四种不同颜色，制定了相应的管控规则，90%村民表示，按照颜色来进行管控更简单易懂。
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(a)传统村庄规划用途管制分区图 （b）颜色识别系统管制分区图
图1 江村管制分区图
Fig.1 Control zoning map of Jiang Village
在江村村庄规划中，红区作为有条件建设区，在宅基地管控方面，坚持“建房相对集中”的原则，鼓励通过土地整理，将其他用地区内零星分布的农村居民点向建新区集中，明确宅基地选择必须位于“颜色识别系统”的红区范围内，且严格按照“红区”管控规则进行管理。
3.2 有偿退出的激励机制
在村庄规划中，明确宅基地有偿退出程序和补偿措施。本研究以江村为例，该村的宅基地管理分为退出需安置和退出不再安置两种类型，针对该两种类型，制定了两种不同的激励机制。
退出不再安置情况主要包括：（1）对于自愿退出宅基地的村民给予补偿，本村规划取2.6万元/亩—2.8万元/亩进行补偿；（2）“一户多宅”响应增减挂钩政策愿意复垦的宅基地，按照增减挂钩政策的补偿办法给予补偿。
针对因分户、搬迁等需拆旧需建新的情况，宅基地应选择在规划划定的集中建新区，并参照建设成本价有偿取得，具体价格和取得方式由村民代表大会确定；此外，除保留施工期间必须的生活用房外，原则上应先拆旧再建新，若遇特殊情况需先建新后拆旧的，则采取建新前先缴纳“拆旧保证金”的形式，在拆旧完成后方可退还保证金，相关部门在接受新房申请时需进行合规性检查，对于建新却未拆旧的情况，拒绝颁发不动产权证。
3.3 分类引导处置
充分尊重农民意愿，以“生产+生活”为目标导向，将居住用地与生产配套合理优化布局，并充分考虑土地的节约集约程度，提高建设用地的利用率。
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图2 江村住房布局图
Fig.2 Housing layout of Jiang Village
在江村村庄规划中，以现状住宅优化调整为主，集中建新安置为辅的原则，对现存建筑进行统一筛选整改，分为保留、翻修和拆除三类。尽量保留现状的带状式布局，对结构完好、符合整治要求的平屋顶予以保留；结构完好，构造、外观等方面不符合整治要求的平屋顶引导逐步进行整改；年久失修的平屋顶建议拆除重建；对纳入增减挂钩拆旧区范围以及基础设施差、位置偏僻的住宅引导进行拆旧。原址重建的，不得超出原有宅基地范围。
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图3 江村建新区平面图
Fig.3 New housing area planning of Jiang Village
江村规划集中建新区一处，目前规划30栋中式两层半或三层半现代风格住宅，主要采用四边形形式布局，远期根据村民建房需求适时向后拓展。规划的集中建新区的土地均进行了权属调整，土地使用权已收归村集体。选址距离县道150米，有新建硬化村道连接，距离村部600米左右，能较好的享受公共资源。
规划户均占地总面积为150 m2，前院规划用于停车及晾晒稻谷约30m2。按照村民大会讨论风格，对村庄建筑的整体用色、样式、材质等方面进行统一，墙面选用白色涂料抹面；门窗样式选用中式风格，庄重古朴，体现传统文化；院子围墙采用当地石材就地制作；菜地、小院等围栏选择木栅栏或竹篱笆等自然材质，营造乡村质朴原始的氛围。
为了引导村民集中安置，尊重原有生活习性，解决村民种菜不便等问题，规划每户统一配置50m2菜地，并将菜地与景观设计相结合，打造菜园小景。
4 研究展望
由于目前宅基地缺少有偿退出政策和渠道，导致宅基地面积超标、闲置的现象普遍，在未来的研究中，可在以下两方面开展。（1）宅基地取得方式的改变。由于缺乏监管，宅基地取得方式多为无偿，在后续建设中，可参照土地管理法的规定收取耕地开垦费，研究有偿取得方式。（2）定量研究宅基地退出的经济模型。量化村民集中建新的引导措施，分析经济引导方式。
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