城市规划管理过程中控规的困境及优化路径

发表时间:2021/8/30   来源:《城镇建设》2021年第9期(下)   作者:聂震坤
[导读] 控规调整的影响是巨大的,不仅表现为对原有控规的“颠覆”,而且体现在对城市发展的影响上;
        聂震坤
        伊金霍洛旗自然资源局,    内蒙古自治区    010050
        摘要:控规调整的影响是巨大的,不仅表现为对原有控规的“颠覆”,而且体现在对城市发展的影响上;不仅表现为指标的“量变”,而且可能触发一些难以估量的“质变”问题。虽然无法断言一些看似存在问题的控规调整一定会带来消极的影响,但谁又能断定当下愈发严重的城市拥挤和环境恶化等问题,与曾经“日积月累”的控规调整,尤其是那些打着促进城市开发旗号而进行大规模增容的控规调整项目毫无关系呢?一言以蔽之,控规调整的特点在于局部、微小、零散,看似微不足道,但是它们量大复杂,并且其影响难以预料和掌控。所以,控规调整需要得到更谨慎的对待,从而实现更精细的管理。
关键词:城市规划管理;控规;困境;优化路径
引言
        随着社会经济的发展,人们的消费水平以及消费能力也在不断地提高,这也就加快了城市化的进程。而且我国作为人口大国,人口基数大,并且仍在不断地增长,与此同时城市人口数量也在不断增加,而这也就给城市的规划设计增添了难度。城市规划指的则是根据城市发展情况相关工作人员对其进行一定的分析,进而在城市资源安排、功能布局以及空间结构等方面进行科学合理地统筹规划的过程。为了能够最大限度地对城市中的有效资源进行利用,在进行规划设计时往往是依据其自身的布局并在此基础上进行一定的调整。
1意义
        规划管理部门所面对的控规调整项目不仅数量多,且情况千差万别,这导致控规调整的管理工作变得十分复杂,这也是目前控规调整制度建设中只能实现十分有限的实质性安排的重要原因之一。所以,十分有必要全面、清楚地掌握控规调整的现实状况,充分了解实践中都产生了怎样的调整需求,这些需求具有怎样的特征,又会带来怎样的影响等。总而言之,对控规调整的需求及特征进行研究,具有两个方面现实意义:第一,虽然可以通过个案研究来反映控规调整所带来的消极问题,但只有通过对足够数量的调整案例的研究,才能从更宏观的视角呈现出“积少成多”的调整对城市产生了怎样的影响;第二,只有将控规调整的复杂情况和需求梳理清楚,才可能在管理实践中进行有针对性的应对,并推进相应的实质性制度安排,从而实现对控规调整更有效的管理。
2城市规划管理存在的主要问题
        2.1盲目性较大
        众所周知,城市规划是城市建设的基础条件,这确立了其在现代城市建设中的重要地位,故而应确保规划管理工作的合理性、科学性。但实际情况是相关措施在实施阶段带有明显盲目性,例如脱离城市发展实情,求大求新,加大资金力度建设旅游城市、大型商贸中心、对道路建设没有严格规划管理、基础设施布局欠缺规范性等,以上情况如果长期存在,则会使城市建设运营阶段遇到诸多障碍。
        2.2规划导向的问题
        在过去30多年快速的城镇化进程中,控规对于指导城镇开发建设发挥了至关重要的作用,是一个发展导向的规划,核心关注城镇建设用地空间的布局和管控,但对林地、湿地、园地、耕地等非建设的空间缺乏有效、精细的管控。从部门事权角度来看,控规也是一个规划和建设的规划,缺乏与林业、水利、生态环境等相关专业部门的横向统筹与衔接。这也在一定程度上引起了多规的不协调,以及部门管控事权的重叠和交叉。
        2.3管理实施的矛盾及问题
        首先,从管理实施的目的上来看,城市规划主要包括城市规划和城市建设两个部分,除此之外主是建设城市的最基本的依据,是针对一个城市而言的。

其目的是为了更好地发展城市化进程,有效地帮助城市完成一定的经济和发展目标,制定好城市性质、规模和发展方向,合理利用城市土地,协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排;国土规划相比城市规划来讲管理的层次更高一点,是针对一个国家而言的,主要是对国家的土地资源进行管理和安排,根据国家现如今的发展形式等来对土地资源进行开发利用以及保护等。
3对策探究
        3.1认真做好城市规划管理的沟通交流工作
        在规划管理阶段,为确保相关工作能够顺利推进,相关部门能将自身的职能充分发挥出来,创造出更大的效益,在规划管理工作开展前期,要确保不同部门之间加强互动、沟通,最大限度提升信息资源的共享效率。在具体实践中,明确要求规划部门提交相关材料及计划书,论证相关管理措施的可执行性,在其经过批准以后,土地监督部门要将自身职能充分发挥出来,严格监督城市项目的建设过程,确保计划内容的有效执行、精准落实。后期规划工作的执行、改进情况关系着整个城市的发展方向,一旦规划管理方案得到权威部门的批准后,一定要全面了解被规划城市的发展现状及后期发展趋向,在整体协调方案内容的基础上开展工作,这样方能确保规划管理措施顺利落实,将自身效能充分彰显出来。
        3.2海绵城市理念的应用
        海绵城市的指标体系,是海绵城市建设理念落实到控规层级编制中的重中之重,其落实与分解是海绵城市从理论到实践的关键一环,也是现阶段亟待解决的重要任务.因此,本文拟在专项规划的基础上,以某科技城区块为例,提出控制性详细规划的指标分解策略与管控措施,和同时设计、同时施工、同时验收的“三同时”管控体系,成果可为类似海绵城市的控制性详细规划提供指导.控规有承上启下、承前启后的过渡作用,在海绵城市规划体系中极为重要.控规要在总规的基础上,进一步探究城市空间的布局策略以及海绵城市的建设途径,除了能将总规阶段海绵城市的建设理念和目标分解落实之外,还能管控修规及设计阶段的海绵城市建设的内容.在海绵城市规划体系中,控规根据城市用地的性质和占比,以上位规划确定的控制目标为基础,进一步细化并分解各地块的低影响开发控制指标,并在此基础上,采取定性及定量的分析方法,确定建设用地内低影响开发设施的种类,体量大小,使得海绵城市建设管控更加合理和规范.控规层面,对上位规划确定的海绵城市目标的细化与建设内容的管控,是海绵城市从理论走向实践的关键部分,具有重要意义.
        3.3协调对接国土空间规划技术标准体系
        核心协调对接以用地分类为基础的技术标准体系,按照国家的总体安排,至2025年,要健全国土空间规划的技术标准体系。现阶段,以用地分类为主的基础标准体系陆续发布试行,未来新的控规必然是在新的技术标准体系下编制和报批的。现行的城市控规用地分类聚焦在城市建设用地上,对建设用地的分类和细分有比较清晰的规定和明确的安排,包括居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地等,这一板块的分类相对成熟,可操作性强,最新的国土空间规划分类标准也基本得到了总体继承和延续。但对于农业、生态等非建设空间,现行的城市控规用地分类只有农林用地和其他非建设用地,表现在用地规划图上可以理解为“一片绿”,缺少对非建设空间用地的细分和打开。依据最新国土空间规划分类标准,按照“山水林田湖草”生命共同体的理念,衔接土地利用规划分类标准,细化为耕地、园地、林地、草地和湿地等用地。同时,对于涉海地区的控规,还须衔接用海分类标准,形成陆海统筹、全域全要素的用地分类体系。
结束语
        规划管理是现代化城市建设与发展阶段需落实的重要内容之一,相关部门应从思想上认识到两者的相关性,明确当下该项工作推进阶段存在的问题,正视问题,综合多方面因素分析问题成因,在先进理念、完善制度及高端信息化技术等支撑下,促进规划管理工作质量全面提升,不仅能协助城市塑造良好的社会形象,也能帮助其在运营阶段创造出更多效益。
参考文献
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