马希平
霍尔果斯市自然资源局，新疆 伊犁州 霍尔果斯市 835221
摘要: 土地是特殊的资源资产，土地制度作为国家的一项基础性制度安排，其变迁发展受到正式制度和非正式制度环境的双重影响，相互交织、密不可分。集体经营性建设用地作为农村土地利用结构的重要组成部分，自改革开放以来制度安排共发生了较大的变迁，每一次制度变革都带来了农村生产关系的调整和生产力水平的提高。作为盘活农村集体经济的重要用地形式，加强农村集体经营性建设用地入市制度建设，可以为下一步改革打下良好基础。
关键词：农村；集体经营性建设用地；入市制度
引言
2020 年10 月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次明确“健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”。由此可见， 《土地管理法》引入“集体经营性建设用地”仅仅是打开了农村土地利用格局的一扇窗，集体经营性建设用地如何入市还需要进一步研究细化，确保在十四五时期的农地入市工作符合制度设计目的。
1农村集体经营性建设用地入市的制度和立法确立
农村集体经营性建设用地入市从政策构想到法律制度确认经历了逾十年的发展历程，反映出农村制度改革的复杂性和重要性。早在2008 年，十七届三中全会就提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，依法取得的农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。2015 年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确建立农村集体经营性建设用地入市制度，并赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。全国人大常委会也在当年授权北京市大兴区等全国33 个试点探索集体经营性建设用地入市。经过试点探索和充分总结，十三届全国人大常委会于2019年8 月审议通过《土地管理法》修正案，正式将集体经营性建设用地入市从法律上进行明确。
2农村集体经营性建设用地入市的发展需求
2.1更好的促进乡村振兴
党的十九大提出实施乡村振兴战略，是因为全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，农村振兴发展是最基础环节。劳动力和土地分别是农村最重要和最丰富的生产要素，但是大量的农村劳动力随着工业化和城镇化快速发展而流向城市，农村最稳固的生产要素只有土地。只有通过盘活土地生产要素，资本才会流向农村，劳动力才会回到农村。在农村土地生产要素中，包括了农用地、农村建设用地和农村未利用地，其中农用地关系到国家粮食安全而需要遵守耕地保护红线要求，确保耕地用于农作物生产，属于必须固定用途、经济反哺的领域。农村未利用地往往是四荒地而不适合开发利用，且未利用地正在逐步减少。农村建设用地的类型主要包括宅基地、经营性建设用地、公共设施和公益性建设用地三类，经营性建设用地是农村振兴发展的重要经济依托，也是唯一可以直接入市交易的农用地。
2.2 避免无序发展损害三农利益
农村集体经营性建设用地入市可能引入的是优良的生产要素，但是也可能成为不良生产要素滥用并掠夺三农利益的危险源。一方面，农村集体经营用地入市不能损害国土统一规划和利用的大局，避免肆意增加农村集体经营性建设用地而损害耕地红线和其他必要用地。另一方面， 农村集体经营用地入市的利益应当更加公平、透明，并在集体经济组织内部进行分配，故而需要保障集体经济组织成员的决策参与权利。
3农村集体经营性建设用地入市的重要措施
建设农村集体经营性建设用地市场是国家一项基础性制度安排，涉及重大利益格局调整，事关乡村振兴发展、农民权益保护和社会和谐稳定，是极为复杂的系统工程，必须切实加强政府统一领导，要重视顶层设计与基层实践的良性互动，牢牢守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”3 条底线，做好农村集体经营性建设用地入市的把控。
3.1进一步落实土地用途管制要求
积极推行《城乡规划法》，以第三次全国土地调查和年度土地利用变化调查数据为基础，充分考虑乡村振兴和农村第二、三产业发展对建设用地的合理需求，进行土地利用总体规划、城乡规划，主体功能区规划与环境功能区规划相结合，加快建立和完善土地空间规划体系，特别要认真做好村级空间规划，实行“村庄规划+规划许可”管理，明确农村生产、生活和生态功能区范围，为建立城乡统一的建设用地市场提供规划安排。
3.2扎实做好建设用地确权登记发证工作
对农村集体经营性建设用地进行专项调查，明确“权属合法、界址清楚、面积准确、材料齐备”的流转对象和农村集体经济组织对应于乡镇、村、小组的产权主体，避免产权主体虚置和重叠现象的发生，让产权人真正获益。
3.3严格管控城乡统一建设用地市场
以新修订的土地管理法为契机，深化用地审批权下放后农用地转用规划和审批管理配套制度改革，优化现行建设用地预审、规划选址和管理体制、规划许可以及建设工程许可，实行“多审合一”。切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能，各地可结合实际建立农村集体经营性建设用地网上交易平台，参照国有建设用地市场交易规则，制定农村集体经营性建设用地入市监管办法。
3.4加强配套设施建设
加大基础设施投入，完善的基础设施可以降低经营性建设用地的开发成本，吸引更多的企业参与。加强对用地企业的资质审核，实行“承诺即入”制，这对于加快农村集体经营性建设用地入市进程有一定促进作用，但过低的准入标准也会加大土地的入市风险，使农民收益面临损失。因此，在鼓励社会资本进入农村市场的同时，要用好“负面清单”，杜绝经营不善、信誉不良的企业参与其中，最大限度保证农民收益。可建立产权交易平台，将农村集体经营性建设用地承包、租赁，宅基地、房屋使用权交易、股权分配等都纳入其中。
3.5建立健全市场监管机制
农村集体经营性建设用地入市涉及政府、农民、用地企业等多个利益主体，农户是其中的弱势群体，应该获得更多保护，政府应加大对经营性建设用地入市的监管，坚决制止土地投机行为。由省政府出面成立入市管理部门，统一管理经营性建设用地入市的各个环节，并对交易项目进行定期视察，及时制止投机、圈地等违法行为。发动大众力量，实现全民监督，农村集体经营性建设用地入市涉及范围广，政府难以实现全面监督，可以设立奖励机制，鼓励群众进行有奖举报，以实现监督机制的全面覆盖。
结束语
农村集体经营性建设用地入市作为一项重要的制度安排，是完善城乡土地市场体系，实现乡村振兴和统筹城乡发展的客观要求，对于维护农村集体经济组织和农民合法权益意义重大。要协力构建共同责任机制，坚持党委领导、政策负责、部门联动，多方合力，充分相信群众、依靠群众，要充分发挥农村集体经济组织的积极性、主动性和创造性，增强其履行农村集体土地所有者责任、维护农民土地权益的能力。
参考文献：
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