祝玲
广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东广州 510290
摘要：针对我国目前已经市场化的住房时代，推广街区制进行资源共享所带来安全隐患、物权纠纷、管理质量下降等问题成为了开放的阻力。本文试从广州90年代建立的旧开放型街区型住区入手，就基础公共服务方面从居民居住舒适角度对其开放效果进行评估，作为打开封闭街区效果评估的部分参考。发现旧开放型街区型住区现存基础公共服务问题本质上属于社区治理问题，并提出解决广州市现有的旧开放式街区型住区基础公共服务问题的可靠路径。
关键词：街区制；旧开放型街区型住区；基础公共服务；社区治理
2016年2月6日国务院发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，标志着街区制正式在国内推广。街区制打开了城市封闭空间，对促进城市空间融合、促进城市资源共享、打破社会交流屏障、促进城市有序运转具有重要意义。然而针对我国目前已经市场化的住房时代，打开已建封闭住区进行资源共享所带来的人身财产安全隐患、道路绿地公役权纠纷、环境舒适度下降等问题成为了开放的阻力。对此，有关学者也提出了兼顾居民基本需求的不同程度的住区开放策略，包括社区边角开放、沿街线性开放、局部凹进开放、轴向辐射开放和底部整体架空等不同开放程度模式，但具体实施效果还有待考察[1]。街区型住区，是指城市内相对开放的小型居住生活区域，由一栋或者多栋住宅建筑所围合形成的独立单元[2]。广州早期开放型的街区型住区较多，多在人流密集的地方且开放程度较高。因此本文从广州开放型的街区型住区入手，对其开放效果进行评估。
1、旧开放式街区相关概念解析及发展概况
在我国住区发展过程中，早在70年代末就出现了一些开放式小区，并在20世纪80年代至90年代初达到建设高潮，90年代由于高端化的封闭式小区，建设逐渐止息，但建设于上世纪70至90年代的老旧小区仍有30年以上的使用寿命[3]。早期的开放式小区基本不用围墙或其他方式进行封闭，小区路与城市市政道路相连且与外界进行公共设施共享。从90年代初开始，政府开始试行土地有偿使用，引入市场力量，进行住区开发建设[4]。80到90年代早期出现了一些开放型的街区作为过渡品。它没有像封闭式街区房价高昂，公共设施更加完备和齐全，但内部的公共空间对外开放，允许外人进入或穿越。本文将这一类介于早期开放式小区和后期封闭型小区之间的街区型住区统称为旧开放式街区型住区。
2、对开放式街区型住区天鹅花苑和六运小区居民基础公共服务满意程度调查
2.1天鹅花苑和六运小区背景简介
根据上述概念，本文选取广州市两处人群较为密集的旧开放型街区作为研究对象，
一处是位于广州天河客运站500米距离的开放式街区型住区天鹅花苑，另一处是位于广州天河商圈的核心地段的开放式街区型住区六运小区。
天鹅花苑位于长兴路（城市次干道）北侧，长兴路毗邻天河客运站、华南理工大学等高校、地铁站等大型公共场所。天鹅花苑最早住宅于1993年起建立，规模较小，面积仅为4.6ha，总户数1300户。周边公服设施齐全，交通便利。目前由业主委员会和物业共同管理，设有安保人员。对外人群开放，内部公共绿地和底层商业与外来人员共享。
六运小区位于天河体育中心与花城大道中部，建于1987年，已有30年房龄，面积约为22公顷，小区采用小区一组团模式。目前也由业主委员会和物业共同管理，设有安保人员。每个组团对外人群开放，内部公共绿地和底层商业与外来人员共享。
2.2居民对住区基本公共服务满意程度调查
根据住区居民的需要层次和公共服务提供的难易程度，可以将住区公共服务的内容分为三个层次。第一层次是住区内的环境，主要包括卫生和治安环境。第二层次是住区硬件设施。第三个层次是由居民及其组织提供的各种自利性或公益性公共服务，也被称为发展性公务服务[5]。本次调查问卷从居民居住舒适度出发，从公园绿地、交通安全、停车、噪声、环境卫生、商业方便程度、治安管理、社区交往八个方面进行调查。根据调查结果，居民不满意的地方按照排序依次是噪音、环境卫生和停车问题（见图1）。在调查过程中发现有孩子的父母及老人对交通安全问题不满程度大。
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图1 天鹅花苑和六运小区居民基础公共服务满意程度分布图
（1）噪音
噪音是影响居民生活质量的第一位。经过走访得知，该两所小区最主要的噪音有公共空间噪音、商业噪音和交通噪音三类（见图2）。第一类公共空间噪音主要是由于外来人员经常在午后休息时间大声玩闹喧哗，影响到居民午休。第二类是商业噪音，由于这两处小区底层均为底商，小区沿街主要以餐饮类等人流量较大的商业业态为主。第三类是交通噪音，也是主要居住在靠近沿街区域的居民受到的干扰较多。
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图2 天鹅花苑和六运小区居民对小区内部声环境不满意原因
（2）环境卫生
根据与多位居民访谈的情况是，小区内的环境卫生管理不良主要体现在两方面：一方面是小区内的垃圾乱丢乱放的现象严重，整理和清洁不及时不到位；另一方面是小区内绿地公园设施无人管理，植物绿化无人修剪无人维护。
（3）停车
停车问题是小区内众多有车居民最困扰的问题之一，根据问卷结果，最主要的矛盾就是停车位不足，其次是路边停车问题（见图3）。此类小区由于修建时间较早，现状停车位严重不足，这就导致路边停车问题严重。且开放性带来的停车问题就是外部车辆占位较多，更使得本区居民无法停车的情况恶化。
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图3 天鹅花苑和六运小区居民对小区内部停车现状不满意原因
（4）交通安全
居民对小区内部交通现状最不满的就是人车混杂的情况（见图4），这里的车辆主要指的是近几年普及率较广的电动自行车，由于车速过快容易误伤老人和小孩。虽然该小区都做了防止外部车辆进入小区内的相关措施，但是对于电动自行车等小型车辆的控制效果不佳。
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图4 天鹅花苑和六运小区居民对小区内部交通现状不满意原因
3、旧开放式街区型住区基本公共服务机制完善路径探索
3.1旧开放式街区型住区基本公共服务问题与住区开放性的联系
根据上述结果可知，旧开放式街区型住区基本公共服务问题与住区开放性联系程度较高的有噪音问题和环境卫生问题，而停车问题和交通安全问题与开放性联系程度较低。旧开放型街区的开放同样也存在优点，它不仅便利了交通，其次公共服务设施的共享，也大大提高了城市资源的利用度，还在人流量增多的基础上带来丰富的客源，有效地激发了商业的活力[6]。
在调查旧开放型街区制住区居民对于共享住区内的设施时，接近80%的人对共享持积极态度。尽管本文选择的研究对象具有局限性，高端封闭式住区由于规划布局、景观环境营造、建筑设计、设施配套等方面大大领先于早期的这种开放型街区制住区，其价格和服务质量也与早期的街区型住宅没有可比性。这个结果仍对住区开放有一定程度的参考意义。
3.2旧开放式街区型住区基本公共服务问题与社区治理的联系
根据上述结论，旧开放式街区型住区噪音、环境卫生、停车问题和交通安全问题背后更深层的原因在于社区治理的缺失。而社区治理的本质就是要协调各方关系，共同参与社区治理和改善社区环境[7]。本文案例中反映的开放型街区制住区的问题存在于三个方面。
（1）多元公共服务主体的责任定位混乱和缺失
本文调研问题共涉及三类人群，分别是居民、物业和外来人群。首先政府对于外来人群问题并没明确的管理定位，居民在涉及外来人员造成的基础公共服务设施问题时往往求告无门。其次是物业方存在的“合约失灵”现象，可表现为企业方降低服务质量和弃管行为[8]。
（2）公共服务供给资金不足和集资渠道欠缺
强有力的资金供给是住区公共服务设施有效供给的关键一环[9]。旧开放式街区型住区的资金来源基本只能依靠居民物业费，外来人员造成的额外的公用设施的维护、绿化、秩序维护，增加的费用最终都由住户承担[10]。而低廉的物业费用远远不能满足公服设施建设需求。如此一来便形成了“物业费用低-公共服务供给资金不足-公共服务供给不足-市场价低-物业费用低”的恶性循环。
（3）公共服务供给更新回应机制欠缺
住区的公共服务设施基本在住区建立之初就已经设计完毕，因此在一定时期内，住区的公共服务设施规模是不变的。在旧开放式街区制住区中，由于许多公共服务设施建设年代久远且使用寿命较长，随着住区人口的不断增加和流动，公共设施使用时间长了便出现了老化和损坏以及跟不上现有居民需求的现象。
3.3旧开放式街区型住区基本公共服务完善路径
针对上述旧开放式街区型住区基础公共服务治理中的三大问题，从根本明确多元主体责任定位、完善公共服务资金多元筹集渠道、优化公共服务运行机制三大路径入手。
（1）明确多元主体责任定位
协调利益各方在住区基础公共服务治理中的角色定位。作为公众利益代表的政府，应发挥着宏观调控的主导作用，出台相关政策，加强市场监督，建立评估机制等。作为第三方服务供给的物业应合理做到对住区基础设施的维护和管理、安保和清洁、协助有关部门处理住区内矛盾纠纷等。作为主要利益相关者居民，通过业主委员会与物业和政府交涉，同时也应主动参与到住区的基础公共服务治理中。
（2）完善公共服务资金多元筹集渠道
发挥市场资源配置的作用，让政府以管理者的角色，通过招投标制度等多种形式将一些公共服务项目的管理和实施以及一些福利服务项目推向市场。在以社会效益为主的同时，兼顾经济效益，成为撬动死循环的一直有利杠杆，推动旧开放式街区制住区公共服务项目的可持续发展。
（3）优化公共服务运行机制
在明确各主体定位和责任，资金到位的前提下，优化公共服务的运行机制，使旧开放式街区住宅成为有机运行的系统。其中包括监督机制、质量评估机制、控制机制、动力机制、竞争机制等。自下而上推动住区规划在住区中的作用，鼓励居民以主人翁心态参与住区的改造和更新中。
4、小结
旧开放式街区型住区作为旧型住区开放的典范，其开放功能对居民而言并没有造成
大的困扰。相反地，旧开放式街区型住区在促进城市公共资源共享、提高公共资源利用效率、缓解交通拥堵、提升城市经济活力具有较为突出的表现，对打开封闭住区具有一定的参考意义。当前我国城市发展正在往精明增长方向前进，在适应全国人口增长减缓和经济新常态形势下，修正过去粗放式的城市建设产生的问题已经成为了一种新的趋势。旧开放式街区型住区在城市中广泛存在，因此积极推动此类旧式住区的自主更新，对提高城市的“质”和人民生活的“质”具有重要意义。
参考文献
[]艾侠,韩珊珊.社区开放度提升的五种设计策略[J].城市建筑,2016(22):62-65.
[2]城市集合住宅研究会.世界城市住宅小区设计[M].中国建筑工业出版社,1999.
[3]闫明艳.城市开放式老旧小区治理对策研究——以济南市市中区为例[D].山东大学,2015.
[4]刘其华.广州天河体育中心周边住区居民满意度研究[D].华南理工大学,2012.
[5]李美啸.社区公共服务提供机制的分类研究[D].中央民族大学,2015.
[6]游向然.住区开放度均衡策略研究[D].同济大学,2008.
[7]魏娜.城市社区建设与社区自治组织的发展[J].北京行政学院学报,2003(1):69-74.
[8] Henry Hansmann. The Role of Non-profit Enterprises[J].Yale Law Journal,1980.
[9] 高婷婷.城市社区公共服务设施供给优化路径研究[D].湖北大学,2012.
[10]曾卫,王华,尤娟娟,等.城市街区型住区的规划策略研究[J].西部人居环境学刊,2016,31(3):82-89.