蔡文龙
河北省围场满族蒙古族自治县龙头山镇人民政府 河北省围场满族蒙古族自治县 068450
摘要：改革开放以来，我国经济社会发展水平持续提升，人口数量持续增长，伴随而来的是承载人类生产经营活动的建设用地持续扩张，导致保障粮食生产的耕地面积持续减少。为了最大限度缓解建设用地扩张与耕地面积减少之间的矛盾，通过不断探索，逐渐形成了具有中国特色的土地资源优化配置管理体系，其中土地利用总体规划的编制便是该体系重要组成部分。以耕地保有量、永久基本农田保护面积、建设用地规模控制指标等为基础的建设用地及农用地规模控制和管理则是原土地利用总体规划的核心内容。作为利益相关主体，相较于耕地保有量、永久基本农田保护面积等其他刚性约束指标，各级政府对建设用地指标配置更加关注，因为其决定了各行政单元开展经济社会活动的基本空间。因此，大量学者围绕如何增强建设用地指标配置的科学性、合理性等开展了一系列的研究。
关键词：国土三调；城乡建设用地；分类转化；方法研究
引言
城乡土地制度改革是我国过去几十年经济改革与转型中最重要的几个内容之一。20世纪70年代末开始的中国改革开放就是从农村对土地生产经营制度的改革开始的。这项制度改革通过赋予农民对土地生产的决策权和收益权极大地调动了农民生产的积极性，极大地促进了农业增长，不仅很快基本解决了大批农村居民的温饱问题，显著提升了城乡人口的食品消费水平，而且农村土地制度改革所带来的农村收入水平上升，更为20世纪80年代农村以轻工消费品生产为主导的乡镇企业大发展创造了市场需求。进一步来看，农村土地制度改革创造的承包制与市场化经验，也为乡镇企业更灵活经营体制的建立，为20世纪80年代推动的城市国有、集体所有制企业的利润分成改革，为当时我国的城乡经济体制比较顺利地跳出传统计划经济模式并迈向全面市场化创造了良好的条件。
1土地规划管理和城乡规划的协调性分析
当前土地管理是土地规划管理和城乡规划计划实施的核心要素。所以，土地规划管理部门和城乡规划部门要对土地管理相关工作进行有效的统一协调分析，使其更好地开展土地管理工作，加快城乡发展。同时，在规划过程中需要充分考虑对土地资源有密切影响的相关条件，制定一系列科学、安全、可靠的有效措施，确保能够在众多管理领域内，都能合理分配和使用土地资源。目前，我国较多地区已经开始实行相关“增加挂钩政策”，更加突出当前土地管理的重要性。土地管理方案的不断应用，提高了农村可耕地的土地利用率，同时将城镇居民汇聚一起，整合各个分散的土地，从而提高城乡一体化建设，保障土地的统一管理。
2土地规划管理和城乡规划存在的主要问题
2.1图斑的分类转化结果与“三调”地类不对应
针对图斑的分类转化结果与“三调”地类不对应的问题，在遵循“三调”结果和细分规则的前提下，应根据实际用途分类，对存疑地块备注说明“三调与现状不符”，提供土地权属、高清影像、实地照片等数据，由上级主管部门判定，将问题图斑反馈至土地变更调查工作团队核实勘误。
2.2管理方法存在差异
土地规划管理和与城乡规划在具体实施过程中存在显著差异。土地规划管理在实际的实施过程中常常会征用部分土地，期间可能出现土地补偿资金意向不一致时引起民众的不满，根本原因在于当前土地规划管理主要偏向于对现有土地资源进行规划与使用，对于在管理过程中可能引发的负面影响并未制定有效的解决措施。
城乡规划在详细具体的实施过程中则会促进当地经济的平衡发展，对涉及土地征收部分优化相关实施措施，出台更为惠民的土地补贴政策，给民众带来较为合理满意的经济补偿。
3国土三调的城乡建设用地分类转化方法
3.1健全土地市场制度体系、加快城乡融合步伐
健全土地市场制度体系的建立可以从以下几方面为出发点：第一，将法律制度歧视农村土地产权、政府垄断土地一级市场的局面一一打破，在改革农村土地产权及征地制度的背景下，推动普遍化城乡土地使用权权能的形成，确保城乡土地产权对等局面有效实现，将城乡二元土地市场结构逐步突破，借此来统一城乡土地市场。第二，在进一步发展农村土地市场的背景下，积极优化内部机制，进而以契合国家土地利用整体规划及用途管理机制为出发点，将农村集体建设用地向市场准入政策的出台步伐逐步加快，并且在城乡统一土地市场中充分纳入农村集体建设，之后通过出让及租赁等方式的应用，实现农村土地交易流转及市场化配置等目的，加之城市土地市场内部机制的健全，在统一化的城乡用地市场制度框架中充分纳入城市土地市场机制。
3.2推进配套改革
通过巧妙的政策设计来合理安排不同改革措施的前后次序，推动不同领域之间改革的协同。如先通过城乡土地制度改革与土地、户籍、财政体制改革联动来推动“农民工市民化”，再促进“城市人才与资本下乡”与“农村能人留乡”的系统改革。显然，为推动“农民工市民化”，关键是要推动现有的大批农村外迁人口逐步实现在流入地城市的永久性家庭迁移，而这又需要流入地城市能为他们提供可支付的体面家庭居住条件与子女平等就学升学条件。在地方政府缺乏积极性为农民工提供保障性住房，甚至也没有动力为外来人口子女提供足够的城市公立学校学位的情况下，就必须充分发挥市场机制在配置土地与住房资源上的作用，创造条件加快人口流入地主要城市城中村、城边村的更新改造，同时在这些城市的征地过程中推广“留地留物业安置”的方法，大幅度增加城市的可支付体面租赁住房。
3.3市场监管
作为城乡统一的建设用地市场，需要统一监管，建议将集体经营性建设用地入市的监管与国有土地使用权出让一样，纳入省、市、县自然资源部门管理范畴，从规划用途、选择利用方式开始，就应该与市场的要求同步。统一的市场监管有利于体现公有制的两种形式在市场上的平等，规范的程序更能保证市场公正。市场监管可分为两部分：合同产生的权利与义务，由合同的甲方监管；土地利用相关法律的执行由县级以上人民政府自然资源主管部门依法监管。在具体操作上，建议实行“双合同”监管模式，即在集体土地所有权人与使用权人签订出让合同的同时，县级人民政府自然资源主管部门与与使用权人签订开发建设监管协议，落实监管职责。
结束语
土地规划管理是我们的根基，发展城乡建设是我们的目标，二者密切相关。在具体实施土地规划管理和城乡规划的阶段，我们还需要更多的分析两者的关联性，不断完善科学严谨的规划方案，提高土地规划管理和城乡规划建设工作效率。
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