刘释疑
中国农业大学 土地科学与技术学院 100193
摘要：当下，学术界对如何实现“多规合一”展开了大量深入而广泛的探讨。本文以土地利用总体规划和城市规划为例，分析了两者现存的规划方面的差异和矛盾，并提出相关发展建议。
关键词：国土空间规划 土规 城规 多规合一
0 引言
国土空间规划，就是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出安排[1]，是各类开发保护建设活动的基本依据。它以我国社会经济发展总体目标和战略发展方向为基础，对国土资源的开发、利用以及保护等展开综合性战略部署，实现我国国土项目的综合空间布局[2]。
2019年，中共中央、国务院明确要将各类空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。如何理解和实现“多规合一”？诸多学者都提出了自己的看法。朱锦章认为城市规划应当积极主动地融入国土空间规划体系；季如军提出促进土地利用规划和城市规划和谐发展，是新时期国土空间规划的核心任务和重点内容。为探讨“多规合一”的国土空间体系下如何实现规划间的协调，本文就城市规划、土地利用规划进行探讨。
1 我国国土空间规划体系发展历程
“多规合一”的规划体系并非一蹴即至。如赵燕菁所说，“国土空间规划是以问题为导向一步一步摸着石头走过去的。”它也源于对城市规划与土地利用规划的内在矛盾的应对[3]。建国以来，各类规划之间的协调始终存在，但不同的阶段发展规划和空间规划的关系差异较大。总体而言，经历了初级融合、分异发展、相互冲突和联动协同发展4个阶段[4]。
进入21世纪后，国家高度重视规划体系建设，出台了一系列文件，2005年的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》首次在形式上统一了发展规划体系[1]。随后经过不断的摸索，结合时代发展趋势与社会经济环境，先后涌现出“全国统一、相互衔接、分级管理”、“合理布局规划先行”与落实“多规合一”[5]的提议或要求，2018年，自然资源部建立，代表国家统一行使所有国土空间用途管制职责，中共中央、国务院发布文件明确了各规划的定位以及规划之间的关系，提出首轮国土空间规划的时代使命是“贯彻国家转型战略大局”，“面向空间重构”等[6]。在生态文明建设的背景下，要强调将城规与土规融入国土空间规划体系[7]，两者须做出适应性调整，而国土空间规划既要约束各规划，也应当吸收其优秀经验。
2 土地利用规划与城市规划
土地规划是指一定区域内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。土地利用总体规划侧重于保护耕地，约束开发建设占用土地。城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作出的综合部署。在国土空间规划体系下，利用城市规划理论可以确保城市中各类资源的有效整合利用，并进一步完善整治经济等体制的改革[8]。
土地利用规划与城市规划的目标都是合理分配土地资源，实现经济社会的可持续发展。不过土规侧重于广域土地资源的整体划分，而城规侧重于规划区内空间的利用[3]。城市规划是对规划区内的土地利用规划的深入规划部署；土地规划包含了城市规划区的部分，二者之间相互协调、相互制约，城市规划与土地规划的合理运用，对区域的协调可持续发展十分重要[9]。
如表1，两种规划各方面存在差异，因此经常会发生矛盾。但两者也存在和谐关系，实践证明，两者可以互相促进，最终实现合作共赢[5]。要在国土空间规划总的统筹下，发挥各自规划的优势，转变规划理念，化解矛盾冲突，实现社会经济与自然生态协调发展的长远大计。
表1 “土规”与“城规”的比较
.png)
3 土地利用规划与城市规划的统筹发展
为了促进国土空间规划内容的融合，需要对各类空间规划加以分析[2]，充分了解其内涵，并进行比较和调整，结合上述内容，笔者提出以下几点建议。
3.1完善国家相关法律法规
虽然目前自然资源部统一管理部门，以国土空间规划体系统一土地规划和城市规划，但上位法规并未统一，实际执行方面还是存在隔阂。国家应该针对新的发展要求，修订相应法规。随着国家的改革战略，要进一步激发市场活力、融入全球竞争，就必须对传统的以行政为主、市场为辅的管理模式进行创新。
3.2成立专门协调小组
在工作开展阶段，专门的协调小组可以保证工作的有效衔接，推动工作顺利进行。在现实工作中，要结合现实需求与客观条件，做好科学的协调和衔接工作，实现工作模式和方法的创新，确保土地利用规划和城市规划实现统一管理和监督。通过利用现代化技术和通信设备实现信息共享，确保各项工作顺利落实；对于现有的矛盾，要科学调整和有效沟通，保证各个环节顺畅，最快解决问题[5]。
3.3建立城市规划与土地规划共用的信息平台
原城市规划信息为了便于与建筑管理衔接，多使用CAD矢量信息平台；而土地利用规划基于大地信息管理，多基于GIS数据平台[9]。由于数据库方式不同，坐标系和信息录入的标准不同，无法实现海量数据的精准对接、便利管理和实时查阅。因此，国土空间规划体系亟须构建既安全保密又便捷实用、兼顾城市规划和土地规划的信息平台，提升国土空间规划管理效率。
4 结语
随着“多规合一”的推进，中国空间规划的实施面临全新的任务、环境和挑战，要抓住空间规划体制改革契机，全面创新和完善规划。新时代国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划，总体目标是：统筹国土保护、开发、利用和整治，引领推动高质量发展，全面构建形成安全、和谐、开放和可持续的美丽国土。
现实工作中，要通过新技术的引进，提高城市规划能力与土地利用规划水平，对数据进行全面获取、详细分析，结合不同管理标准，建立规划管理系统，力求弱化原有矛盾，在土地利用规划和城市规划的共同努力下，创建美好家园。
参考文献：
[1]吴殿廷,张文新,王彬.国土空间规划的现实困境与突破路径[J].地球科学进展,2021,36(03):223-232.
[2]邵力.新时期国土空间规划存在的问题及对策[J].工程建设与设计,2019(18):21-22.
[3]赵燕菁.城规、土规与主体功能区——国家视角的国土空间规划[J].北京规划建设,2020(03):155-158.
[4]黄征学.发展规划和国土空间规划协同的难点及建议[J].城市规划,2020,44(06):9-14.
[5]季如军.土地利用规划与城市规划的矛盾及对策分析——在“多规合一”的国土空间规划背景下的思考[J].房地产世界,2021(02):7-9.
[6]常青,石晓冬,杨浚.新时代推动国土空间规划重构的实践探索——以北京为例[J].城市规划,2021,45(05):61-67.
[7]黄征学.发展规划和国土空间规划协同的难点及建议[J].城市规划,2020,44(06):9-14.
[8]郭飞.国土空间规划背景下的“城市总体规划”反思[J].居舍,2021(03):9-10.
[9]吴鹏.国土空间体系下城市规划与土地规划关系研究[J].城市建筑,2020,17(24):34-35.