何慧
天津城建大学 100071
摘要：长期以来，我国城市规划公共安全问题的关注，重点关注内容集中在我国城市空间的安全上，尤其是针对地震、洪涝等重大自然灾害的防灾减灾，而对于突发公共事件等其他城市公共安全风险缺乏重视，缺少长期有效的应对措施。 本文主要以城市最小运行单元——社区为基本单元，通过对新冠疫情期间社区防疫应对措施进行反思，提出建设韧性社区的必要性，对今后我国社区防疫韧性发展在制度韧性、社会韧性、环境韧性、个体韧性四个方向进行探讨并就此提出策略。
关键词：新冠疫情；韧性城市；韧性社区
引言
城市是人类改造自然最彻底的地方，是人类生存过程中为了适应和控制自然所建设的与自然相似但不完整的人工生态系统。人工系统的不完整性决定了不稳定性，使得它必须从自然索取”又向自然“排泄”，且对自然具有较高的依赖性。在工业化、城市化的快速发展过程中，短时期过量的索取和排废状态必然超越环境承载力，而出现恶性循环，使得“人工生态系统”的不稳定性急剧升高。
截至2020年末，我国常住人口城镇化率已超过60%，其中已有特大城市13个、超大城市4个。“十四五”规划表明城市群将会是未来我国城镇化发展的主要模式，在未来较长时间内，各要素仍将不断向城市群范围聚集。城市群大规模的人口、高密度的建设和高速度的流动，存在着包括传染性疾病在内的各种影响发展的因素，当前背景下城市治理蕴含着巨大的内生风险。
2019年末我国新冠病毒在武汉爆发，随即武汉于1月23日决定封锁城市。疫情初期，封闭性的城市管理成为了防控疫情的有效模式，但是同样付出了较大的代价。2019年至今，疫情仍未完全结束，我们不得不思考在自然和人工生态系统极不稳定的未来，城市的社会经济系统如何与具有高度不确定性的各类因素共生。当永续发展成为紧急目标，韧性城市建设则成为了以自然生态系统属性对人工生态系统的优化和改造手段。
1理论研究
1.1韧性城市发展历程
面对气候和环境的变化以及带来的一系列问题，为了避免和降低自然灾害对社会造成巨大损失，从2005至今，美国、荷兰、英国等多个国家纷纷进行了对韧性城市在防灾减灾方面建设的不同程度探索和实践；2016年我国开始意识到城市韧性建设的重要性，并在北京城市总体规划中明确将“提高城市韧性”列为重点任务。但由于韧性理论在我国城市研究和规划领域起步较晚，当前仍处于探索阶段，且研究重点均偏向对自然灾害的防灾减灾。
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表1：韧性城市发展历程
(表格来源:作者自绘）
1.2韧性城市
韧性城市研究虽然在我国还处于起步阶段，但在外国已有较为系统的研究，学术界对韧性城市的定义等内容已达成基本共识，普遍认为城市韧性是指城市系统在面对外部扰动和内部异动时，维持或迅速恢复所需的功能和适应变化，并使限制当前或未来适应能力的系统快速转型的能力。从单一的应对灾害转变到应对各类不确定性因素的能力，对于韧性城市的认识和理解一直在不断提升。
有学者将“韧”定义为在面对干扰时，依然保持基础的功能、结构和框架，且具备存续、适应和成长的特性。认为应从时间、空间、层级维度上通过加强“都市群-城镇带-生活圈”、“灾前预警—灾中应急—灾后恢复”、“宏观搭台-中观定标-微观落地”的流程结构来缓解风险、增强城市韧性；有学者则认为应从城市的构成部分着手，从基础设施、经济系统、组织制度以及社会维度上提高其应对突发事件的韧性；其他学者则从“发展—规划—管理”、“规需求导向—顶层设计—社区实践—公众参与”等不同的角度和层次分别进行了研究和阐述 【1-5】 。
本文认为，对于韧性城市的研究应注重其整体性和系统性，应该囊括城市的规划、管理、运行规律、构成要素等众多内容才能较为完整的体现和提升城市韧性。
1.3韧性社区
韧性社区意指社区在应对外部刺激时，显现的稳定能力、恢复能力和适应能力，包含但不仅限于此，是社区能力提高、适应和反馈的全过程。
社区是社会运转的基本单元，开展多灾种背景下的社区韧性提升实践和探索对于韧性城市的建设具有重要意义【6】。韧性社区是韧性在城市内部空间的典型应用, 涉及个体和地方社区两个层面【3】，通过资源和技术下沉，可以实现基层基础韧性提升。崔家明和王兴鹏建立了社区灾害应对能力评价模型，构建了社区基础设施系统、社区居民抗灾能力、外部环境影响、社区管理机制四个维度和20个二级详细指标的韧性社区评价体系，提出了建设韧性社区对提升社区综合防灾能力的重要性【7】；社区的韧性建设是社区可持续发展的有效方法，在实施性规划层面，也要做到因地制宜的具体方案设计引导【8】。
在长期的发展过程中，我国城市规划领域对于韧性城市和韧性社区的关注主要停留在城市空间的安全问题上，特别是针对自然灾害的防灾减灾、城市生命工程系统的建设维护等，而忽视了对突发公共事件的应对，因此提升对社区紧急突发公共卫生事件的应对能力对于社区的韧性提升同样具有重要意义。
2新冠肺炎疫情期间社区防疫韧性反思
2.1 公共卫生应急管理系统层级脱节，疾控体系上下联动不足
2003年非典，中国疾控中心病毒预防控制所团队构建了中国新发传染病防控体系，专家组设计了2008～2020年应对重大突发疫情的总体规划，重点布置病原体快速鉴定、五大症候群监测、网络实验室体系建立的任务【9】，但是即使面对一定条件的硬件基础，却仍然在2019年疫情中受到较大冲击，此次疫情反映了我国公共卫生管理体系各层级的分离，在评估、防治、预判监测等各环节的联系不紧密。我国在应对紧急公共事件时，疾控体系没有行政权，因此在平行部门和下级机构的联动中存在脱节。我国从2000年左右将防疫站监督监测职能与疾控体系分离到将其划分为公益一类事业单位，各级疾控中心的功能和作用在没有疫情的稳定时期出现了一定程度的弱化【10】，因此导致防控措施无法彻底落实。
2.2 资源下沉分布不均，基层组织能力不足
社区是疫情防控的最基层组织，是落实各项防疫政策的最终环节。社区级医疗服务机构的建设一直是我国医疗体系建设的短板之一,加之各社区间医疗资源、人力资源等分布不均，造成了各社区对疫情的防控能力参差不齐。
我国在社区治理中坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理体系，是契合韧性社区建设的治理模式，但基于行政的自上而下管理，长期忽略了基层组织的自组织能力，导致了基层社区治理能力的薄弱。在疫情期间，资源未能深入基层，导致了部分因人力不足、资源不均而显现的弊端。但疫情防控过程如果仅通过政府和公共部门的物质资源供应，则无法全部实现，需要高度的公众参与和配合，利用集体智慧协同治理才能形成合力【6】。有效地利用社区关系是实现高效应对的关键，因此激发和鼓励社区自组织的形成和发展有利于基层的韧性建设。
2.3个人应对能力不足
个人是社会运转的基本单元的最小组成部分，在缺少对于传染疾病的基础知识了解及相关的应对演习，使得无法正确面对疫情。在疫情期间多次出现了因个人恐慌而出现的瞒报、谎报或暴力抗疫等个人事件导致了小范围的疫情反弹或民众恐慌，因此个人韧性的提升对于社会整体韧性的提升具有重要意义，应提高个人对于紧急公共卫生事件、重大灾害等紧急事件的应对能力。
3社区韧性提升策略
3.1制度韧性
3.1.1加强公共卫生应急管理体系社区级建设，建设垂直化、常态化防控体系
我国进入“大流动社会”时代，城市间互联互通不断加速、要素流通不断加强，因此而带来的内生风险也不断升高，加强城市公共卫生应急管理体系的垂直化、常态化建设是十分必要的。而社区作为支撑社会运转的基本单元，实现公共卫生应急管理体系的社区层级建设和完善将是重中之重。
建立健全垂直化分层防疫体系，从各层级疾控中心及其平行部门到社区医疗服务机构（社区卫生服务中心、社区卫生服务站）、社区终端通过家庭医生及远程医疗的形式实现，建立完善的深入社区的垂直化疫情防控工作模式，既有利于政策实施，又有利于信息收集。同时提高在非疫情阶段对于公共卫生应急管理部门的投入和保障，重视在非疫情时期对于防疫韧性上各方面能力的提升，实现真正的常态化，促进实现各项工作内容的平灾结合。
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图1：垂直化防控体系
(图片来源:作者自绘）
3.2社会韧性
3.2.1建立和完善自下而上的自组织基层治理，实现社区自组织
我国对于基层社区的治理环节是薄弱的，往往是自上而下的单方向行政管理，而基层的自组织能力则被长期忽视。
本次对于新冠疫情的应对，一方面体现了我国的应对措施的高效、高水平，另一方面，也暴露了社区缺乏居民自治，居民自理意识薄弱等问题。疫情防控过程如果仅仅通过政府和公共部门的物质资源供应，是无法实现的，需要高度公众参与和配合，只有集体智慧协同治理才能形成合力【7】。如日本社区营造中“邻里设计”工作旨在解决社区内所出现的大部分社会问题，通过定期举行防灾、徒步、野味试吃等趣味活动向社区居民普及防灾减灾、野外生存、医疗救助等方面的相关知识，同时让社区居民积累自救、互助等经验，除此之外也致力于活动相关基础培育工作，为提升社区自组织能力提前规划、培训【12】。鼓励和推动社区自行组织和运行相关非营利性协会、社团等组织，积极利用社区居民职业、技术优势，才能提高社区的自我应对能力。
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图2：社区治理体系
(图片来源:作者自绘）
3.3环境韧性
3.3.1建立智慧化高效社区防疫体系，提升社区环境、设施冗余度
疫情防控防控趋向于常态化的情况下，面临企业复工、经济复苏等情况，社会人力在疫情防控方面的投入有限，且仅靠人力很容易出现纰漏。由于防控疫情的需求增加，关于社区信息采集、分级分层管控、邻里互助等内容的应用、程序应运而生，在疫情防控方面发挥了积极作用，如何将其转化为常态化的智慧社区场景应用方案，形成长效机制是未来智慧社区建设方向对于紧急公共事件应对的建设关键所在。充分利用5G、大数据、人工智能、物联网等数字技术，对社区开展全时空、全要素的监测，可以快速、精准地识别、预防风险。除了在智慧物业、电子商务、智慧养老、智慧家居等方面进行智慧社区建设，也要面对社会紧急公共卫生事件预留充足的社区环境和设施冗余能力，形成具有较高韧性的智慧化社区体系。推动社区智慧化建设，同时促进智慧社区方面技术、标准、设备、数据等共享共通。
3.4个体韧性
3.4.1提高个人素养和突发事件应对能力
个人是社会团体的最小组成单元，个人韧性的提升对于社会整体韧性的提升具有重要意义。促进个人对医学基础常识的了解和学习，有利于促进建设具有较高防疫韧性的社区。社区通过宣传、演习等多元方式，向社区居民进行各类流行性传染病的特征、传染方式、以及传染病的预防方式和传播切断途径等方式进行知识普及、对社区居民关于科学消杀方式以及家庭日常消毒方式进行操作演示和科普，提高个人对突发事件的应对能力。
社区应该通过紧急公共卫生事件应对演习以及相关活动举办，使居民形成良好的紧急应对意识。有利于在日常演习中发现不同漏洞，形成完善和高效的应急机制。
结论
2006年我国制定了《国家突发公共卫生事件应急预案》，并于2007年通过实施《中华人民共和国突发事件应对法》，其中将“突发事件”进行了具体定义，并“公共卫生事件”纳入其中。对于2019年新冠疫情的反思，在韧性城市的视角对城市进行韧性建设，提高城市韧性，以应对因环境恶化及其他各因素综合影响下的各类突发公共事件以及重大灾害，必是未来关注的重点。不断丰富和完善社会治理能力、高效利用新技术、不断渗入社会运转的基本单元（社区）以此提高社区应对各类突发事件韧性，是提高社区韧性的突破点。
参考文献
[1]肖文涛,王鹭.韧性视角下现代城市整体性风险防控问题研究[J].中国行政管理,2020,(02):123-128.DOI:10.19735/j.issn.1006-0863.2020.02.16
[2]佛山市委党校佛山社会经济发展研究所讲师 周颖.面对疫情，如何让城市更具韧性？[N].2020-03-14(A08).
[3]彭翀,郭祖源,彭仲仁.国外社区韧性的理论与实践进展[J].国际城市规划,2017,32(04):60-66.
[4]师满江,曹琦.城乡规划视角下韧性理论研究进展及提升措施[J].西部人居环境学刊,2019,34(06):32-41.DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20190605
作者简介：何慧（1995—），女，汉族，湖南省益阳市，硕士研究生，天津城建大学，城市更新方向。