王旭明
（保山学院 政府管理学院，云南 保山 678000）
摘要：在乡村治理中，基层组织直接对接群众，事务繁杂、任务艰巨、权小责大，最易滋生形式主义。面对形式主义的新表现，除了要从干部作风转变入手之外，还要注重深层次的体制机制改革，减轻基层负担，让基层干部将工作重心转到为民办实事上来。
关键词：乡村治理；形式主义；基层减负
形式主义与我们党的指导思想、性质宗旨相背离，因此，党历来注重反对形式主义，努力树立求真务实的工作作风。近年来，中央多次发文强调，警惕形式主义、力戒形式主义，然而，在党的领导和国家治理过程中总是伴随着形式主义的阴影，挥之不去，成为党政作风建设的重大“顽疾”。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是推动乡村振兴的重要内容。基层工作的特殊型和复杂性导致乡村治理过程中的形式主义屡禁不止，老问题没解决，新问题又接踵而来，而且隐蔽性、迷惑性越来越强，严重制约了乡村治理的进程。
一、形式主义的内涵
从政治学角度讲，形式主义是指政治组织在履行职能、执行政策过程中，只注重外在表象，而不注重实质内容的一种思想和工作方式。从辩证思维的角度来说，事物的形式和内容是辩证统一的，内容决定形式，形式服务于内容。形式主义割裂了形式和内容的辩证关系，片面强调形式的作用，忽略了实质内容的真正实现，体现在国家和社会治理中，就是违背党的实事求是思想路线，偏离党的群众路线，只注重华丽“走过场”，轻视扎实抓落实。形式主义的存在严重影响了党和政府的形象，浪费了国家资源，妨碍了国家政策的执行，制约了国家治理的成效，败坏了社会风气。形式主义带有明显的欺骗性，固然在工作中能够解一时之急，但绝非长久之计，必须坚决根除。
二、乡村治理中的形式主义新表现
在全面从严治党和基层减负态势下，乡村治理中的形式主义问题有所收敛，但是形式主义的“温床”依然存在，反对形式主义的任务依然严峻，不少老问题表现出了新形式，甚至出现了“以形式主义反对形式主义”的现象。
（一）“指尖上的形式主义”
数字化、信息化的高速发展大大提升了基层工作效率，“指尖”办公成为可能，但是过多的“指尖”平台也给基层工作人员带来困扰。乡村治理工作任务庞杂、治理主体多元，于是催生出了为数众多的微信群、QQ群，通过工作群来传达任务、传递文件、发布命令等，“群里安排、群里回复、群里指示、群里调研”变成了工作常态，在“群里”耗费了基层工作人员大量的精力，忽视了群众服务工作。各地开发了形式多样的政务APP，创建大量公众号，要求基层工作人员注册、打卡、关注、答题等，实际上有不少是形象工程，没有实际作用，徒劳占用时间，成为“指尖负担”。
（二）“痕迹主义”
“痕迹主义”是典型的“以形式主义代替形式主义”表现。原本，痕迹管理是指在工作中保留必要的文字、图片、文件等材料，以呈现工作落实的情况，使相关工作留有痕迹的一种管理方式。但是在乡村治理中，痕迹管理异化为一种为了痕迹而痕迹、痕迹就是落实的“痕迹主义”。于是，编造数据、编造材料、摆拍照片等成为了基层政府和基层自治组织的常见工作，不仅要留“痕迹”，还要将“痕迹”留得完美、华丽，完全不在意工作的真正落实。尤其在紧急迎检过程中，基层干部常常用“痕迹”来应对，而上级督查、检查也注重对于痕迹资料的查阅，忽视对工作实绩的考查，更加助长了“痕迹主义”的歪风。
（三）“视频会海”
用视频会议取代现场会议是一种进步，可以减少行政成本，减少基层干部开会的奔波跋涉，以便有更多的时间去落实具体工作。在乡村治理中，减少现场会议的频次是反对“文山会海”形式主义的进步，但是又出现了“视频会海”的形式主义新表现。由于视频会议的便捷性，增加了基层召开视频会议的频率，明明可以发通知解决的事情要通过视频会议，原本不必要参会的人员也要参会，参会人员受到的监控较弱，大多人员都是“形式”参会、消极参会。而且，大量的培训、学习都通过视频会议开展，花费了较多时间，会议效果往往不理想。
（四）“空壳平台”
当前的乡村治理中，农村发展平台的建设如火如荼开展，乡村建设看似搞得有声有色、有模有样，实际上不少平台是形象工程，作用发挥有限。比如目前还在推进的扶贫车间建设，没有结合实际需要，盲目争相上马，浪费了大量资金，经济社会效益有限，许多车间处于半运营乃至关闭状态，成为“空壳车间”。再比如，一些地方为了完成上级指标，突击注册农业合作社，虚报成员人数，套取政府补助，等到考核一过就不再进行管理，形成了大量“空壳合作社”。诸如此类项目平台，在乡村治理过程中屡见不鲜，成为基层组织完成考核任务、建设政绩工程、套取国家项目资金的手段。
三、乡村治理中产生形式主义的原因分析
（一）基层干部的责任担当意识不强
乡村治理的复杂性和艰巨性要求基层干部坚持正确的价值取向，敢于作为，甘于奉献，扎实履行自身岗位职责。然而，部分干部缺乏使命感和责任感，工作积极性不强，为民服务、扎实干事的精神不足，把基层服务工作当成一种任务，凡事以个人利益为重，见好即上，遇难则退，不敢主动担责和主动作为。部分干部在工作中存在惰性思想和畏难情绪，缺乏真抓实干和攻坚克难的勇气，遇事能推则推、能躲则躲，喜欢投机取巧、做表面文章、搞形象工程。基层干部责任心的缺失是形式主义产生的内在性、根源性因素。
（二）压力型体制下的行政事务和责任下沉
所谓压力型体制，是指在政府运作过程中，上级政府凭借自身地位、权力、资源等优势将行政压力下移的运行模式。在乡村治理中，基层政府和自治组织处于最低层次，在压力型体制下，行政事务和责任层层下移，导致基层干部承担了太多原本不属于其职责范围内的工作和责任，基层负担过重，疲于应付各级部门的任务和检查。上级部门不考虑基层工作的庞杂和艰辛，一个文件、一个会议就让基层干部“跑断腿”，长此以往，难免生出倦怠和抱怨的情绪，自然滋生出应付式的形式主义。
（三）检查和考核工作的异化
检查考核是乡村治理中的一个常态化工作，目的在于推动工作的落实，评估工作的成效，是重要的管理手段。然而，在实践中，检查考核工作往往偏离初衷，异化为形式主义的推手。首先，基层检查和考核的频率过高，主体过多，考核指标“层层加码”，导致基层干部疲于应付，压力过重；其次，基层检查和考核流程“套路化”，基层干部在掌握上级检查的“套路”以后，容易以形式主义的方式应对；最后，基层检查和考核注重“痕迹材料”的审查，轻视工作实绩的核查，促使基层形成了重材料、轻落实的工作作风。
（四）基层数字治理实践的偏离
随着现代信息技术的发展，数字治理的理念和模式在乡村治理中得以推广和发展，大大改变了乡村治理的格局，提升了治理的效能。同时，在基层数字治理的实践中，也产生了执行的偏离，给基层工作带来一定负面影响，产生了“指尖上的形式主义”。数字治理的初衷是为了提升基层服务的水平，但是容易沦为政府搞政绩工程、形象工程的新方式，导致各类APP、公众号泛滥，看似“先进”，实则成效有限。乡村治理主体对于现代技术的依赖过强，过多依靠视频、微信、QQ等发布命令、传递文件、开展学习，忽略了具体工作的落实，于是出现了以数据应对检查、“以文件落实文件”的形式主义问题。
四、乡村治理中形式主义的防治之策
（一）注重干部教育，强化干部责任担当意识
在乡村治理过程中，要注重加强基层干部的素质教育和作风建设，强化其为民服务的宗旨意识，提升其责任感和使命感。借助基层党建、专题学习、干部培训、廉政教育等多种学习教育途径，以建设高素质、专业型干部队伍为目标，以问题为导向，正面引导和反面警示相结合，创新教育方式，丰富教育内容，做实做细干部教育工作。切实转变干部作风，着力解决基层干部中存在的能力不足而不能为、动力不足而不想为、担当不足而不敢为等与乡村治理不适应的问题。加强对干部的监督考核，形成完善的问责制度和激励机制，对于那些干事不踏实，履职不尽责，爱搞形式主义的基层干部要加大惩戒力度，而对于那些用心干事、尽心为民服务的干部要在选人用人方面给予优先考虑。要在乡村治理中树立敢于担当作为的典范，引领基层形成风清气正、求真务实的工作作风。
（二）落实中央政策，切实减轻基层干部负担
针对形式主义问题，中央多次发文强调要力戒形式主义，为基层减负。2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，从筑牢思想政治根基、纠治形式主义、防止文山会海反弹回潮等八个方面对基层减负工作进行了部署和安排，成为基层反对形式主义、减轻负担的基本遵循。然而，基层形式主义和负担过重问题依然严峻，根本在于没有吃透政策精神，更没有贯彻落实好政策。基层减负需要在健全责任清单、放权赋能、精简工作流程、严控发文、改进考核方式、强化干部监督激励等方面深下功夫，做到真减负，减真负。更需要自上而下进行改革，消除“压力型体制”产生的弊端，切断负担的主要来源。同时，也要让干部深刻认识到减负不是减担当、减责任，更不是降低工作标准和要求，而是需要把更多精力放到落实工作、开展调查、服务群众上来。
（三）坚持考核初衷，注重工作实绩考查
乡村治理中各项检查考核的形式化、繁杂性、套路化导致其偏离考核是为了更好地督促工作落实这一初衷，不仅产生新的形式主义，而且给基层带来严重负担。首先，考核工作应该尽可能简化，抓住考核的重点，减少不必要的流程和安排，降低考核成本。其次，考核工作要注重对工作实绩的考查，而不仅仅是查看“痕迹资料”，更要深入实地，督查工作落实情况，审视项目运行实效，以绩效论成败。再次，创新考核方式，多开展随机性、保密性、入户性考核，减少考核“套路化”，避免基层干部以“套路”应付检查。最后，注重考核以后的整改落实工作，真正发挥“以考促改”、“以考促建”作用。
（四）以需求为导向，发挥数字治理实效
基层数字治理应该以公民需求为导向，以为公民提供满意的服务为目标，真正发挥数字治理的优势，避免执行偏离，成为基层治理的“噱头”。各级政府应该加大信息共享力度，整合各类政务APP，力争让公民用一个账号在一个政务平台就可以办理绝大部分事情，释放数字化红利，切实起到便民利民之效。要将公众满意度作为数字治理成效考核的核心指标，要以公众诉求作为改革发展的方向。同时，要审视“数字”的工具性，不能迷恋“数字”，更不能依赖“数字”，真抓实干，实现公众利益的最大化才是乡村治理的根本目标。
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