夏依拉·艾木都拉
新疆维吾尔自治区土地学会 830011
摘要：在十四五规划背景下，乡村振兴的战略地位得到普遍重视，通过可持续的乡村土地规划与利用，可以在新自由主义市场经济观念深入人心的当下，提升乡村土地利用与规划的科学性，改善乡村空间规划与乡村人居环境的适应性，提升民众对于居住环境的满意程度，促进乡村的科学发展。
关键词：村镇土地规划；土地利用；乡村振兴
引言：目前国内学术界主要是从城乡统筹发展和新农村建设两个层面，探索乡村土地利用的类型和土地规划的发展方向，整体来看这种视角具有一定的前瞻性，但是在乡村漫长的发展当中，生活空间、生产空间与生态空间具有明显的混杂性，因而从乡村规划内涵的角度出发，应用综合的技术手段、政策手段进行调控，具有明显价值。
一、村镇土地规划与利用的困境
（一）土地规划管理体制不健全
村镇现行的土地规划利用方法，参与的主体包含市县政府、交通水利环保部门，国土资源部门，参与的主体较多，各个主体在行政机制上、考核方式上，财务管理方式上，存在较大的差异。这也就造成村镇在土地规划和利用上存在多头铅管的形象，不同的规划分属于不同级别的政府机构或部门，因此在平衡利益上，考核各方上，人员调动上都存在较大的难度，本质上来说，村镇土地的话语权诠释着各个部门决策权的空间利用差别，也决定着空间资源权力的分配，调度问题，全力争夺现象是当前规划和利用过程当中最为矛盾和冲突的一个部分。
（二）规划编制技术标准协调困难
现行的规划进度需要按照数据协调，规划期限，规划范围，规划标准和规划的地图选择进行总体的数据把握，在坐标体系分析的基础之上，标注出不同空间资源利用的目标和空间布局，但是在不同的技术支撑之下，这种布局和目标就存在较大的差异和矛盾，如果乡一级政府所利用的是动态的技术数据，而市县一级的政府利用的是历年的跨区域数据，那么这里的数据就会存在较大的误差，研究乡镇政府的实测数据会对不同地区的资源规划给出不同的差异结果，因此在模型标准和模板的制定上也存在较大的问题。不同主体的目标规划，空间和管制区域限定了当前土地整治分区的范围，乡村规划和村庄的规划实际上都是以行政目标作为导向的一种规划方式，本质上来说，与市县一级政府的规划，利用方式以及国土资源部门的利用方式有较大的差距。
（三）规划实施手段差异大
规划实施的手段也会对乡镇一级的土地规划效果产生非常明显的影响，来自乡级的土地规划与县市一级的土地规划依据不同，因此采取的落实方法也就不同，乡镇一级落实的主要是土地的用途管制，而县市一级落实的主要是耕地的面积和质量要求保障等利用的方法，同时不同的层级在进行土地治理时采取的行政审批方法和各项建设活动也有较大的不同，这种手段和具体目标上的差异，进一步促使三者分立，影响了土地规划利用的实际效果。
二、村镇土地规划与利用的对策
（一）协调性对策
采取协调性的思路，解决目前村镇空间规划主要是通过融合不同生产，生活和生态的空间，把握住村镇土地利用和规划各自的特点进行修缮。
现有的框架是按照国土资源部门，县市一级部门和乡镇一级部门三类进行不协调的规划，这种空间启动治理改革的路径，实际上影响了自然资源的喷配，本质上来看，组建自然资源部仍然掌握着一级的国土空间，管制的资源，在短时间内推动完善的国家空间规划体系的建设并不现实，在未来的规划过程当中，要着力削减也个个规划空间之间的冲突，使得国土资源部门县市一级的土地资源利用部门和乡镇一级的土地资源利用部门之间可以相互借鉴，相互制约，相互促进。在未来升级的过程当中，还需要进一步对土地整治规划，乡村规划和村庄规划，借鉴利用的目标和方法进行协调，按照年度，五年间期和十年中长期的目标，对土地资源利用规划进行协调和审批，才能保障各自在各自的管理空间上可以良好地履行自身的服务职能。具体做法可以参照2017年发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》进一步构建差异更小的国土，利用分类的衔接标准，理清各部门之间的职责和范围的内容，减少职能的交叉情况。
（二）整合性对策
国土利用资源的整合是打破三类规划，各自分割的情况，形成一个综合性，统一性，兼具各种实用功能的空间利用规划系统，也就是做到现实操作层面的三规合一，未来在土地资源改革的背景之下，乡村的土地利用助力乡村振兴战略将朝向规模化，集约化，专业化的方向发展，因此村镇一级在土地规划利用方面应掌握我最大的话语权，包含土地确权，三权分置，土地流转等一系列的政策，最终都要归结到乡镇一级土地规划利用部门手中，因此在未来进行整合性的治理，就要按照土地资源的利用路径，优化利用的结构，构建全域覆盖地类涵盖实施动态的有效治理结构。总地来说，现行的全国省市县四级的土地规划利用方法，忽略了各个乡村地区的特殊性，按照整合化一的规划，塑造了目前的土地整治规划格局，在未来十四五规划的政策背景之下，要想全面落实乡村振兴战略，在全域落地，采取差异化的整治方法，就还要进一步发挥乡镇一级政府在土地资源规划利用方面的积极性，协调生产，生活，生态各部门之间的发展关系，构建良好的，有利的结构性布局，推动村庄建设，设施建设，生态保护和结构改善，真正为村民创建更好的生活空间和生产条件。镇乡级的土地规划整治要进一步地向外拓展，通过乡村的多规融合的发展方式，拓展融入资金，引导城乡全域覆盖，全面统筹的组织体系，组建覆盖城乡多规整合，政策融合的有力行动体系，立足于当前的要素整合，引入各种条块化的资产管理理念，进一步考虑到农村现实的生产生活条件，进行全域，全地类的统筹布局，增强土地资源利用配套政策的灵活性，分类编制专项规划，突破技术限制和障碍，把握村庄的资源禀赋和建设实际，开展土地规划利用的工作。
（三）多元化对策
未来村镇一级的土地资源利用规划要走多元化，差异化发展的路径，在城镇层面，要把握好城镇体系规划，城市规划和镇规划之间的差异，利用好土地规划路径和土地整治规划路径建设四级联动的有效行动体系，在乡村的层面，要对生活空间的各项建设进行综合部署，尽可能保护现有工地的面积，重视农业生产和农村生活，通过土地资源的有效利用和用途管理的刚性规划，是当前农村农民的生活空间可以得到有力的拓展，依托各类土地的深度治理，优化当前农村土地整治的综合性，在项目实施的层面，要按照项目许可，用地预审，土地整治项目的调研分析结果来把握好整个空间利用的结构。通过这种差异化的行动路径和多元化的调研方式，解决原有土地利用规模和边界不清楚的问题，进一步明确土地利用的结构和布局，融合土地利用规划，明确产业，居民点配套设施的用地布局，按照种类，类别和职能对耕地，水路，林地，村民等各要素进行分门别类的规划指导，完成村庄规划，村庄设计和其他各类用地专项规划良好，配合建设现代化的乡村土地资源利用体系。
结论：综上所述，改革开放的40年是农村生产生活，生态环境改变的40年，也是乡村空间规划体系不断完善的40年，从中可以看出，土地规划利用的最重要目的在于指导农业生产，改善农村生活，丰富农村生态。因此在未来规划的过程当中，要强调各项空间的综合布局，通过土地利用结构的优化，统筹城乡发展，尽可能保障生产，改善生活，促进生态保护，在现有的体系和框架之内，探索综合化，多元化，差异化和整合化的政策框架，进行积极的尝试。
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