陈祖活
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摘要：城市化的更新有一定的规律性，其本身是城市这个生命有机体在发展过程中的内在需要。目前，我国的城镇化发展水平已经进入了高质量发展阶段，但是部分存量空间的功能品质不能完全适应现代化建设，逐渐暴露出来了很多短板弱项，因此，要不断更新城市，使其更加健康宜居。本文结合云浮市低效用地的规划实践，针对小城镇城市更新探索低效用地开发利用的思路和举措。
关键词：小城镇；城市更新；思路；举措
引言：2020年云浮市委六届六次全会明确将“以城市更新为抓手，积极推进中心城区首位度建设，加快打造连接大湾区的重要城市平台。”现阶段，云浮市城市更新主要以满足人民宜居的需要为主，以高质量发展作为基本目标，对城内功能偏离需求，对环境品质较差的存量片区进行不断挖潜，对城区内的“失落空间”进行不断复苏，释放出更多的活力，提升中心城区首位度。但是，在实际的建设过程中，仍然存在较多的问题，在相应的实践探索中都要面临一定的挑战。
1新型城镇化背景下的城市更新方向
节约集约用地是整个城市改造和更新的基本核心和目标，对国家新增用地指标要求进行不断落实，对现有建设用地进行充分利用，对存量土地进行充分利用，对立体空间进行合理利用[1]。
城市要对公众利益有更多的关注，更新城市项目，对公益性设施用地进行更多鼓励，并做到同步竣工和验收。将部分土地的出让金用在公共服务设施上，保证其能满足改造片区的相关需求。
对生活环境进行综合改善是提升居民幸福指数的重要手段之一，其直接体现了城市的改造成效。在城市更新改造项目中，要保证绿化率，相关项目临近水源的，要能结合滨水条件对其空间进行合理利用，在此基础上开展改造工作。
2 云浮市中心城区存量低效用地
挖掘城乡存量建设用地潜力，是保障经济社会发展用地的重要手段。以“三调”用地为基础，衔接“三旧”标图建库及城镇开发边界划定成果，并结合2009年历史影像数据修正存量图斑，结合现状用途与城镇功能布局、产业发展方向等预判更新潜力，精准识别云浮市旧村、旧城、旧厂等低效存量用地资源。
云浮市中心城区“三旧”标图建库统计表 云浮市中心城区存量低效用地统计表
类型 宗地数 规模（公顷） 类型 规模（公顷）
旧厂房 63 384.532 旧厂房 1880.55
旧村庄 255 797.1936 旧村庄 1882.26
旧城镇 59 262.67 旧城镇 673.98
合计 377 1444.3956 合计 4436.79
3 云浮市城市更新存在的问题
3.1 理念和方向不够明确
很多地方不能正确理解城市更新的基本内涵，单纯地将其视为对建筑的改造和修缮，对地上地下的相应系统进行综合的考虑，对居民的生态需要、生活需要、经济需要等没有进行更多的考虑，也不能更好的理解城市的更新方式，只是单纯地对某一小区的建筑进行改造和更新，对存量片区的整体结构没有更具体的规划设计。
3.2 土地权益的矛盾较为突出
在改造老旧厂区的过程中，很多项目不能更好的将工业建设用地进行转化，使其成为商业建设用地，在很多的改造项目中，由于补缴土地出让金的额度问题而暂时停滞[2]。对老旧街区进行改造时，很多街区的房屋通过多层转租和转售，其使用权较为复杂，不利于整体的开发和利用。在对城中村进行改造时，农村集体公益性建设用地、集体经营性建设用地、宅基地的性质及用途转换等，涉及的补偿资金需求较大，相关利益关系十分复杂。
3.3 市场严重缺乏参与热情
很多地区对城市的更新相关项目进行设计谋划时，通常以财政出资加上政府买单的项目为主，这个过程严重缺乏市场的参与，在很大程度上对改造项目拉动经济增长起到的积极作用造成负面影响。另外，对很多地方政府在对债务风险展开有效防的前提下，可供投入的资金量极为有限，不能更好的促进相关改造项目的顺利实施。
4 主要的更新路径与策略
充分发动居民参与老旧小区、城中村改造，重新认知老旧小区、城中村价值，鼓励综合整治导向的更新模式。鼓励现有传统工业用地地块的混合开发，植入研发功能，允许工业地块向2.5产业改造。零散低效的村属旧厂进行整备，升级为完整正规的产业空间。旧城镇整体保护旧城格局和风貌。
靠“绣花”功夫进行活化升级，坚持传统与创新相结合，以历史人文融合为抓手，支撑老建筑修缮，还老建筑原有的精神风貌。让群众感受到古色古香的文化厚重，又体验到时尚在这些古建筑里活力迸发。
4.1 以综合整治为主完善城中村、老旧小区等居住区
城中村的改造是指对集体建设用地的性质进行转换，对空间结构进行不断优化，对相关设施服务进行不断完善等，对被不断扩展的城市所包围的村落加以改造，使其成为社区或其他空间[3]。近年来，我国很多地区借助不断的努力，逐渐探索出了城中村有效融入城市的相关路径。如深圳对城中村展开相关规划，建立村民、集体、政府三方共享的相关改造利益分配机制，对城中村土地的利用难题进行有效缓解，从而让政府、企业和农民都能合理利用土地，并获得相应的利益。围绕改善老旧居住区居住条件的基本目的，通过综合整治的方式针对性地对老旧居住区的停车、便民市场、养老托育等相关配套设施进行改造完善，补短板，强弱项。云浮市积极推动老旧居住区的改造，对老旧居住区的健康、邻里、创业、教育、交通、服务、低碳、建筑、治理等场景进行充分完善，对局部地块进行一定的重建和插花式改造。
4.2 以转型升级为主提升老旧厂区
近年来，我国很多地区开展了新的探索模式，如北京的一些老旧厂区，其具体的改造方法是向其注入文体、创意、科技等相关元素，使其成为文创产业园等形式。上海对煤气厂和发电厂等工业遗产开展生态旅游，推动其转型成市民休闲空间和工业遗产博览带等[4]。云浮市吸取其他地方先进经验，积极鼓励“工改工、工改公”扩容改造，支持新型产业用地改造，推进不同产业用地类型合理转换，促进混合产业用地供给，加快低效工业用地再开发，带动产业结构调整升级，逐步实现产业转型升级。通过转变空间功能和转换建设用途等，将工业带改造成新型产业空间、双创空间、文化旅游场地以及生活带等。
4.3 以活化利用为主提升旧城镇
靠“绣花”功夫进行活化升级，整体保护旧城格局和风貌。通过对规划布局的优化和对相关配套设施的不断完善等方式，让商业步行街与相应的地方特色街区得以不断发展，使其成为新兴的消费聚集区，推动地方特色和商业步行街的品质向高端化发展，促进业态的多元化发展。通过街区改造活化利用，实现功能转化，通过规划调整、产权转移等相关措施，注入更多的休闲旅游、购物消费以及文化传承等功能，促进年营业收入的有效提升。
5 下一步政策举措
城市的更新在很大程度上体现了高质量发展的要求，并且体现了以人民为本的发展思想，更体现了当代城市建设发展的需要。城市更新工作的不断推进，能更好的扩大内需和有效投资，进而释放消费潜力，提高城市的现代化治理水平，并有助于实施新型城镇化战略。
5.1 合理设计时序，推动城市有序更新
要坚持量力而行和尽力而为，拆除重建和综合整治并重，积极鼓励各类旧区开展以综合整治为主的“微改造”更新，集中力量对2000年前的老旧小区进行改造。在能严格保护农民集体利益的前提下，对城中村实施积极市场化的改造策略。
5.2 加强政府统筹，发挥规划引领作用
一是在新一轮的城市规划中，将城市更新作为一项十分重要的任务，对发展的方向进行不断地明确，对其主要内容进一步厘清，在设计相应的实施路径时，要坚持因地制宜的原则。二是在对新型城镇化建筑进行建设中，对政策措施和相关任务进行不断地更新和细化，对各地区进行有针对性地改造，结合实际情况开展相关工作，避免出现不当做法。三是对城市更新的相关指导意见和建议进行实时研究和制定。
5.3 健全土地的利用方式，完善政策规定
优化存量用地功能转换机制，强化土地、财税、金融、产业等多方面协同支撑。一是对各地区展开相应的引导，使其能按照经济合理原则、简便可行原则等因地制宜对土地性质转换的路径进行有效明确，研究并制定相关政策规定，让相关工业用地依法转化为商用地。二是对各地区的补偿原则进行有效引导，要对产权和补偿关系进行妥善处理，在此基础上对农村集体公益性用地和集体经营性用地以及宅基地等城中村土地的用途等展开探索。
5.4 合理利用政策，积极拓宽资金渠道，
一是对中央相关专项资金和预算内投资能进行合理利用，结合相关程序对老旧厂区和老旧城区的改造等项目进行支持。二是借助新型城镇化建设工作的政府、企业、银行之间的对接机制，加大力度支持城市更新项目的信贷。三是依托国家的相关资金支持，结合市场化的方式倾斜支持城市更新相关项目。
5.5健全全民参与机制，美好环境共同缔造
健全动员居民参与机制，激发居民参与改造的主动性、积极性，实现共谋共建共管共评共享。美好环境共同缔造过程中，强调群众参与，引导更多市场主体、社会力量和社会资金参与，形成良性循环的态势，通过打造共建共享共治的格局，提高老百姓的获得感、幸福感、安全感，通过各方参与，在提升城市活力的同时，传承城市文化和城市精神。
结束语
总而言之，传统的城市更新一般更重视物质层面，对功能统筹等方面严重缺乏考虑，并且对经济效益过分看重。而在新型城镇化背景下，对公益更为看重，注重以人为本，在将来的城市更新过程中，将更加看重人的地位，对人的需求有更多的重视，在完善公共配套、优化城市结构、改善生活品质等方面有更多的重视，对城市文化的弘扬有更多的突破。
参考文献
[1]戴洋,姚致祥,孙启邦,何静.湖州市织里镇的产业转型升级与城市更新的关系研究[J].小城镇建设,2020,3803:41-46.
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[2].城市更新理论与实践的一次盛会——2017年中国城市科学研究会城市更新专业委员会年会暨学术研讨会在浙江富阳隆重举行[J].城市发展研究,2019,2410:25.
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[3]李晶,马云,蔡忠原.中国西部小城镇中心区有机更新规划模式研究——以陕西蒲城为例[J].华中建筑,2020,3902:109-112.
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[4]李婧,张宏佳,高艺.城市更新视角下的小地块城市设计编制——以德化霞田文体园为例[J].城市建筑,2019,1619:140-144.