张龙龙 任永强
黄河水利委员会中游水文水资源局
摘要：黄河水资源的节约化和集约化的利用，是有效解决资源短缺制约经济发展的重要路径。本文以节约化利用和集约化利用为出发点，结合水资源保护立法的实际情况进行分析，全面了解黄河水资源保护工作中存在的问题，采取有效手段来提高水资源的利用效率。
关键词：节约化利用；集约化利用；黄河水资源；水资源保护；立法应用性
一、节约化利用和集约化利用的基本概念
（一）节约化用水的概念
节约用水的基本内涵主要体现在两个方面：第一，提高水资源利用的效率，即用水对象在完整的周期内，实际的总耗水量减少；第二，增加水资源供给的数量，即通过提高水资源的实际利用效率，实现水资源的可循环性利用。当前，我国法律层面，并未对节约化用水做出严格性的概念界定，但其本质上是沿袭了这个基本要义。这不仅体现在国家颁布的法律法规方面，还体现在学者对这个概念构建方面。事实上，在节约用水的实际定义方面，更融入了伦理道德，倡导利用教育手段引导社会群众践行节约用水理念，以及将节约用水目标上升到可持续性的发展方面。通常情况下，“可持续发展理念”是环境、社会、经济三者之间相互协调的平衡状态。因此，我国在构建节约用水内涵的过程中，还包含了水资源供给与经济社会发展之间的平衡。当下，水资源与未来水资源之间的平衡状态，主要体现在三个方面：第一，维持水资源总量的稳定不变；第二，提高水资源的利用效率；第三，保证水资源的公平使用。
（二）集约化用水的概念
集约化用水的核心是集约化或集约。从土地资源领域角度对集约化利用进行分析，“集约”概念主要涵盖了以下几个方面：第一，集约代表了经济性思维，即在生产技术水平保持不变的条件下，通过提高生产要素的利用效率，而不是通过增加生产要素的实际数量，来实现经济快速增长的目的。第二，集约化利用的根本目标是通过对生产要素进行重组，降低经营生产过程中的成本投入，从中获得较为可观的经济效益。这与西方学者所提到的增加生产要素投入，提高生产效率存在相似之处。第三，集约化利用中涉及到的集约，主要是资源的集中化整合和资金的集中化投入。总而言之，集约要满足生产要素的集中，且呈现出规模化的生产经营模式。在此基础上，水资源的集约化利用涵盖了以下几方面内容：第一，集中化利用有限的水资源，实现经济效益的最大化。这种效益形式不仅可以是私益，也可以是公益，或者是两者的混合。第二，水资源作为整体形式的资源利用，并无准确的“整体”界定，且涉及到了相应的参照标准，如以区域作为视角，该区域内的水体资源是整体。而以流域作为视角，则流域范围内的水体资源是个整体。
二、黄河流域水资源立法对节约集约利用的影响
（一）未建立流域性的节约集约用水理念
流域是整体，流域水资源的节约集约利用是需要化零为整的，并不是独立于行政区域。但事实证明，这个逻辑并未得以正确的对待。首先，节约用水理念具有区域性特点。由于当地的政府部门是组织领导开展节约用水工作的责任主体，并由相应的行政主观部门设立节约用水专职机构负责相应的管理工作。因此，在合理划分节约用水职能方面，我国多是以行政单元作为基准，构建节约用水的制度体系。虽然水资源规划分为流域和区域这两个层面，且将节约用水理念纳入到水资源规划工作中。但这种规划方式也只是从规划层面上给予了策略性的回应，如果区域性节约用水理念受到科技发展的影响，而造成实际水资源循环利用效率降低，甚至造成了严重的水环境污染，都会影响水资源的可持续性利用。其次，集约用水理念并未在立法中体现。集约代表了投入与收益之间的关系，其包含了从整体化视角实现水资源利用最大化的内在性逻辑。在立法方面是与集约用水理念密切相关，主要体现在水资源的跨流域调水、跨行政区域的水量分配和调度。
但实际的行政区域壁垒未被打破，无法开展跨区域的水资源分配和调配，且行政机关具有自利性，相同流域上的不同行政主体是不存在相互的牵制和制约，无法对流域水资源的摄取进行控制。
（二）未建立节约集约化的统筹管理机构
水资源节约集约利用是离不开统筹管理机构的管理。第一，由于流域在物理层面和功能层面形成了独立的单位，如果不采取集中的管理模式，无法对流域水资源的开发和利用进行全面化和实时化的掌控。第二，由于节约集约利用是在保证水资源有效整合的前提下进行，即通过对水资源进行再次分配，实现水资源的高效利用，增加实际的经济收益。如果在行政职权方面无法形成合理，会导致整个管理工作中出现多头决策的现象。此外，在立法方面虽然确立了流域管理机构的地位，但缺少对管理权限的配置。首先，在职权划分方面存在模糊性，仅仅规定了流域管理机构在管辖范围内或者授权范围内的管理权力和监督职责，但并未对管辖范围和授权范围给予说明。其次，在职权交叉方面存在普遍性。针对水量分配方案的制定决策，地方人民政府与流域管理机构都具有批准权。最后，在职权混同方面存在突出性。针对同个违法行为进行处理，水行政主管部门与流域管理机构都具有同等的处罚权力。如果不加以区分，就会导致主体权力覆盖和虚置，甚至会出现权力竞逐的不良管理现象。
三、黄河流域水资源立法对节约集约利用的路径
（一）确立流域整体的节约集约利用理念
转变水资源区域化利用模式，建立水资源流域的整体节约集约利用思维。首先，采取区域联动开发模式，对水资源进行总量上的节约和控制。例如，黄流水资源的流经区域，对水资源的消耗和浪费、投入和产出都是不同的。将水资源转移到消耗较低且产出较高的区域，就可以在总量方面实现水资源的节约利用。其次，建立水资源整体经济效益的最大化集约利用逻辑。虽然这会导致不同区域发展呈现出不均衡的现象，但辅之以市场发展机制进行调节，则可以转变这种整体与局部的不平衡现象。例如，在黄河流域建立水资源购买平台或机制，动态化的把握流域水资源的变化，并通过融合市场机制，将水资源进行转移来获取相应的经济效益。
（二）明确流域节约集约利用的管理机制
明确黄河流域管理机构的职责定位，融入水资源节约集约利用理念。首先，将流域水资源的节约集约利用作为流域管理机构的职能定位，这不仅能实现流域水资源节约集约利用的职权，还能协调流域管理机构与其他管理机构的职责，形成联合执法的管理机制。其次，建立完善的监督机制，防止流域管理机构出现滥用职权的现象。例如，公益诉讼就可以授权流域管理机构提起公益诉讼主体，保证流域公共利益得以有效的维护。而且，针对滥用职权导致水资源出现严重浪费，而未实现水资源的节约集约利用，是可以纳入到公益诉讼范围。
结语
在黄河流域生态环境保护和高质量发展的座谈会中，习近平总书记指出了当前黄河流域存在的水资源问题，要求将水资源作为刚性约束，推进黄河水资源集约化和节约化的利用。现阶段，集约化和节约化理念在我国现行的法律体系内，多是应用到土地资源方面，对水资源保护方面的强调较少。在这个背景下，如何界定水资源节约化利用和集约化利用是至关重要的。
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