赵选智
北方民族大学法学院 邮编：750021
摘要：禁止不当联结原则是行政法中重要但适用难度较大的原则。具体在合理性、合法性、行政主体与行政相对人给付、行政裁量考虑相关因素以及公共利益考虑等方面适用这一原则。难度较大，本文从广州谭某机动车安全检测一案为例切入，分析该原则在司法实践案件中如何进行事实内容的认定、举证责任的审查判断、判决类型的分析，以期更妥善的适用该原则解决司法实务中的疑难问题。
关键词：司法审查、认定标准、举证责任、判决类型
引言
禁止不当联结原则要求国家公权力的运作必须合理、公正并与立法目的相关联，防止公权力主体将不相关的主体与的行为因素相联系。就法律地位而言，禁止不当联系原则是宪法、行政法中一项重要法律原则。在行政法领域具有普遍适用性，制约了行政权力。
其中，这种原则基于合理性、合法性的考量，其中，这种合理、正当的关联，包含目的与手段的联结、行政主体给付与行政相对人对待给付 的联结、行政裁量中考虑相关因素的联结、公共利益考虑的联结[ 王伟勤《禁止不当联结内涵及适用方式》，载《云南行政学院学报》2013（3）：58-61.]，具体而言就是行政机关在具体的行政行为中追求行政目的的实现，就多个行政目的采用中选取最与行政目的达成合理联结的行政手段。这种合理联结包含妥当性、必要性及狭义比例的 要求，有助于达成行政目的，德国行政程序法中规定：行 政程序的进行应力求简单和符合目的。行政主体给付与行政相对人对待给付 的联结体现在行政契约中，行政机关与行政相对人之间签订行政契约而有对待给付义务时，应当避免行政相对人因行政权压迫而承担过重义务，从而收到损失。这种联结防止行政主体滥用公权力，损害国家利益、公共利益，同时保护行政相对人免受行政机关的不当侵害。[ 王义《当代中国社会行政风险及治理》，载《学理论》2011（36）：19-20.] 行政裁量中考虑相关因素的联结体现在行政机关在具体作出裁量时应当判断的行政行为必须考虑的是相关因素，包含一般法律原则，法律授权目的、公民权利保障等。 行政机关作出一行政行为往往需考虑诸多因 素，但这些因素有一个前提必须是相关因素。否则会造成裁量瑕疵，包括裁量滥用、裁量逾 越、和裁量怠惰。公共利益考虑的联结体现在，行政行为的公益目的与行政过程中不能避免的损害公民利益应当作出平衡，不可考虑无实质的关联行为，不能以公益目的的名义损害公民利益，保持最小损害，这一点类似于行政法原则当中的比例原则 ，不可误用公益之概念，才能真正彰显禁止不当 联结原则的内涵。
一、禁止不当连接原则关于事实内容的认定标准
先以案例形式切入事实认定的内容，2018年12月6日，广州市民谭某某携带汽车行驶证、汽车安检报告及相关保险资料，到广州车管所某分局申请发放机动车检验标志。因发放机动车检验合格标志按照当地车管所工作条例规定，机动车若有道路交通安全违法行为未处理完毕则无法通过该车管所系统打印机动车检验合格标志，故广州车管所某分所未向谭某某发放机动车辆安全技术检验合格标志。谭某某认为广州车管所某分所未依法履行法定职责，故谭某某诉至法院，请求依法判令：确认广州车管所某分所不履行给原告发放机动车辆安全技术检验合格标志的行政行为违法，依法发给谭某某机动车辆安全技术检验合格标志。
法院认为：行政机关不得作出不符合行政法律的规定和决定。执法方面，行政机关有义务积极执行和实施法律规定的行政义务，行政机关不积极履行法定作为义务，构成违法。《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定，对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件，对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。本案中，谭某某依法提供了机动车行驶证、相关强制保险材料，及机动车安全技术检验合格报告，该车管所分所应当核发机动车检验合格标志，该车管所分所附加条件违反了法律规定，构成行政行为违法。交通违法行为被处罚的对象是车辆驾驶人而非机动车，目的在于惩戒和警示，避免违法驾驶行为的再次发生。车辆年检的对象是机动车本身，目的在于及时消除车辆存在的安全隐患，减少因车辆本身的状况导致的交通事故发生。该车管所分所将驾驶人交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，违反行政法的禁止不当联结原则。《最高人民法院关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（2008年11月17日【2007】行他字第20号），已经明确对于汽车年检不得附带任何条件，即年检归年检，违章归违章，两者没有任何关联性，应当依照法律之规定执行。
结合案情分析，在本案的事实认定当中，应当把握以下几个要点，
第一，若法律规则具体规定了禁止不当联结的内容时，应当优先适用该规则，禁止不当联结这一法律原则的内容可以如果转化为禁止不当联结的具体规定时，应当优先适用规则。当立法上对禁止不当联结原则的内容作出了具体的规定时，法院就应当适用该规则进行审查。本案中国家和地方关于机动车年检并没有关于不当联结原则的直接性规定，仅存在规范性文件《最高人民法院关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》对于不当联结原则有间接性规定。故排除法律规则的适用。当前我国有５部规范性文件有关于禁止不当联结的规定，分别是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》《国家税务总局关于税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》《交通运输部关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》。
第二，当某一行为没有法律依据或者规则无法为合法性判断提供标准时，法官可以考虑适用禁止不当联结原则。但如果某一不当联结行为可以通过其它的法律规范也可以否定其合法性，那么此时仍然不应当直接适用禁止不当联结原则，而应适用其它规则。本案中对于年检许可当中的不当联结，一般可以直接依据《行政许可法》判定此种联结违反法律规定，属于适用法律错误的违法行政行为。
第三，行为行为有规则作为依据，但该行为属于不当联结时，可以适用禁止不当联结原则。有些不当联结行为是有法律依据的。在这种情况下，就涉及到法律规则与法律原则的冲突问题了。此时，法官除了对规范性文件本身的合法性进行审查，还可以适用禁止不当联结原则对法律规则作出变通适用。
第四，当禁止不当联结原则与其它原则发生冲突时，则需要综合考虑个案因素进行权衡。
行政法的基本原则并不存在价值上的高低，因此，不存在优先适用的顺序。某一原则在某个案件中获胜，但在另一个案中却不一定获胜，原则之间的优先顺位会随着具体案件而改变。具体哪个原则会获胜，需要综合全面案情考虑。
二、禁止不当联结原则关于举证责任的审查判断
（一）原告的质疑义务
若难以判断行政合同、行政许可等行政权力行使是否存在不当联结的情况，则需要对规范性文件进行附带性审查。[ 王海涛《行政契约思考》，载《法学》，2020-2-22版.
]这就需要法官具备一定的法律职业素养，在制定相关规范性文件时考虑合法性和合理性，才能进行初步的审查判断。到立法的合法性、正当性。因此，这一工作对法官来说都颇有困难，更何况普通公民。对于相对人而言，不当联结的行政行为对其来说只是一种结果上的不可接受性，至于该行为不当联结的性质，相对人一般不会有清晰的认识。基于这个原因，在行政诉讼中，如果要求相对人对行政行为不当联结承担举证责任，明显是强人所难，也有违公平。因此，行政诉讼中，原告如果怀疑行政行为存在不当联结，只需要向法院提出质疑即可，被告行政机关负有对这种质疑进行答复的义务。如果原告没有提出疑问，行政机关一般不需要主动证明该行为属于正当联结。但原告的质疑义务仅仅是相对人被告而言的，对于法院来说，即使原告没有提出异议，法官也可以依职权对行政行为是否存在不当联结进行审查。
当然，如果原告没有提出问题，行政机关一般不需要主动证明该行为是一个公正的结社。但对于人民法院来说，即使原告没有问题提出异议，法官也可以依职权对行政管理行为方式是否存在不当联结进行分析审查。
（二）被告承担正当联结的证明义务。
根据我国《行政诉讼法》的设计，行政机关对其作出的行政行为负有举证责任。由于不当联结涉及到行政行为的合法性问题，因此，行政行为的正当联结性也是行政机关的证明事项之一。一般情况下，行政机关无须主动就行政行为不存在不当联结进行特殊的说明，但如果行政相对人提出了质疑，行政机关就负有反证的义务。如果涉及到规章以下的规范性文件存在不当联结规定的情形，在当前的司法审查框架下，行政机关还须对规范性文件属于正当联结规定负证明义务。
（三）不相关考虑的特殊规则
行政附款行为的不当联结和行政契约不对待给付中，行政行为与行政相对人给付都是比较明确的，在这些案件中，原告只须指出二者可能存在不当联结即可。但是，在不相关考虑中，行政机关在行政行为中考虑了哪些不相关因素有时是很难确定的。因此，在这种不当联结案件中，就需要原告承担一些特殊的举证责任，即提出初步证据证明存在不当联结的合理怀疑。虽然这加重了原告的举证责任，但是，如果不这样设计，由于不相关考虑的隐秘性，行政机关很可能简单的以一句“没有不相关考虑”而规避司法审查。而如果当相对人提出了一定的证据，证明了存在不当联结的合理怀疑，行政机关如果不能通过反证排除这种合理怀疑，法院就可以支持原告的合理怀疑。
三、判决类型的多样性
法院适用禁止不当结社原则对行政行为进行审查后，可以根据不同情况作出以下三种不同的判决:
一是撤销判决。不当联结在大多数学生情况下表现为合法性问，因此，适用法律禁止使用不当联结原则对案件信息进行有效判决的主要问题类型是撤销判决，而且我们只能是全部撤销，而不能满足部分撤销。由于行政部门是无关贡献与行政行为的结合，无关贡献影响着整个行政行为的合法性。因此，不能通过部分撤销来恢复行政行为的合法性。当然，在适用禁止不当联结原则作出撤销判决后，法院认为可以责令行政管理机关重新作出自己一个国家行政工作行为，此行为我们应当将不当联结的义务取消。
二是履行判决。对于行政许可、行政确认等行为，行政机关要求行政相对人履行某些不当联结义务，但行政相对人还未履行而提起诉讼的，法院可以作出履行判决，要求行政机关作出特定的行为，并要求其不得附加该不当联结的义务。
三是确认非法判决。支付违法或者不当的，行政机关应当退还赔偿，撤销不正当关联行为的，但义务合法，需要对应方履行的，与行政行为无关，当事人不得为了公共利益要求退出。此时，如果没有相对人提起履行之诉，法院认为应当及时作出分析确认违法判决，对原告的请求不予支持，但对该不当联结主义行为的违法性作出自己认定。
结语
立法中规定行政机关追求公益目的，因此应当赋予其履行各项职能的手段。行政机关基于各项考虑不论处于何种目的，经常将某一种手段和某种不相关的行政目的相结合要求其承担没有实质关联性的义务。比如说将缴纳学费，给予处分等情况和学生的毕业证学位证发放联结起来，将违反计划生育政策的公务员与职位升降相结合，甚至与开除公职结合起来，将征地拆迁与供应水暖相结合等，实践中不相关联结的行政行为比比皆是，以上行政行为中，有些行政机关的目的正当，手段不当，有些目的正当，手段在职权范围内，但是在现实中不为人们所接受，如果行政机关任意要求相对人履行这样不平等的不相关的义务，长时间以后当然得不到公众的认同和接受，目前行政行为履行，司法实践中尚未完全确立起正当联结的理念和规则，行政法相关规定也存在一定的空白，希望确立司法审查不当联结的一个具体审查标准，更多重视程序对行政的控制，深入研究该原则的适用和功能实现。
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