苏成
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摘要：在我国生态环境保护工作力度不断加大、国土资源利用不断朝着集约化方向发展背景下，在城市建设发展过程中，国土空间规划工作重要性不断提升。但是在实际运行中，国土空间规划实践工作还面临诸多现实困境，本文在简要概述国土空间规划内涵基础上，分析具体工作中存在的现实困境，并结合实际提出对应改善路径，以此为实际工作开展提供参考，为提升国土空间规划水平奠定理论基础。
关键词：国土空间规划；实践；困境；路径
在国民经济发展由速度导向转为质量导向时代背景下，国土空间规划工作对国民经济发展和城市建设起着重要的现实作用和战略指导作用。同时，作好国土空间规划工作，对地方政府治理能力提升，服务型政府建设也起着重要的促进作用。但是在具体工作开展中，受到多方面因素影响，国土空间规划工作开展还面临实践方面的现实困境，强化这方面的理论分析，完善整体工作机制，具有重要的现实意义。
1、国土空间规划的内涵
国土空间规划在国际上又被称为城市规划、区域规划等，在概念层面并没有形成统一的认识。就我国国土空间规划具体工作而言，其内涵主要包含如下方面内容：一是国土空间规划是以国家意志为基础的，对政府治理工作开展具有导向作用。二是规划目的是为了更好的协调国土资源与发展建设和生态保护之间的空间矛盾[1]。三是规划实施和落实，能够优化国土空间布局，提升国土空间的利用效率。从这些方面来说，国土空间规划既能够具有现实导向作用，又能够满足国家中长期发展战略要求。
2、国土空间规划实践的现实困境
2.1 国土空间规划理念与现实偏差
我国国土空间规划经历了萌芽阶段、成型阶段、试点探索和发展完善等阶段，但是整体上而言，还没有形成与社会经济发展要求相一致，科学有序的格局体系。新时期背景下，国土空间规划的整体设计需要在发展性与管控性中间取得良好平衡，发展性规划是要求坚持以人为本的理念，而管控性规划则应当考虑生态环境保护要求。在具体规划方案中，又涉及到当地居民、政府和开发商等各个方面的实际利益，因此造成设计工作开展与现实状况之间会存在明显偏差，使得设计团队在进行具体设计时，需要考虑各方面因素影响，以求达到设计方案的平衡。
2.2 规划管理体系不完善
国土空间规划工作开展，是涉及社会运行各个层面实际利益的工作，需要以完善的法律法规体系为基本依据。但是当前我国在这方面的立法工作明显较为滞后，仅依托《城乡规划法》《土地管理法》等法律条文，还无法满足规划工作开展的实际要求。同时，国土空间规划编制又受到行政层级的具体影响，在实际运行中存在部门分隔、事权分散等现实问题，甚至受到“计划思维”的影响，使得国土空间规划的实效性难以满足市场机制运行的实际要求。
2.3 规划协调衔接度有待提升
国土空间规划是国土资源利用的基本指导依据，但是由于管理主体的不同，不同主体进行规划的侧重点有所不同，实施标准和规范也具有明显差异。以土地利用规划、城乡规划及主体功能区等类型的规划方案为例，必然存在生态保护目的与发展利用目的之间的偏差。土地利用规划更加侧重于耕地资源的保护；城乡规划则是以城乡建设为基础，推动建设资源的规划；主体功能区规划则是引导城市规范发展、合作分工的重要指导；环境规划则更加强调生态治理和保护工作的可持续发展。这些不同的规划类型，都需要在土地使用结构、功能和空间布局等方面进行衔接。但是受到前述原因影响，沟通衔接通常都是在表层进行，达不到深入沟通的目的。
2.4 规划方案执行力度较弱
国土空间规划的最终目标，是要能够将规划内容落实在具体发展和建设层面，推动社会经济不断发展。但是在传统规划运行机制中，规划方案的出发点都是以经济增长为主，在绿色节能发展、生态保护等方面重视严重不足。在当期环境保护工作被提升至更高层面情形下，规划方案中环境保护方面的内容占比全面提升，但是在具体落实方面依然存在明显不足，规划部门只能够负责前期工作，对实际建设的监管缺乏法律层面依据，监管措施也较为滞后。因此在规划方案具体执行中，即便出现与规划方案相冲突的方面，也多是以相关部门的罚款了之，使得社会经济建设与生态保护之间无法达到协调状态。
3、解决国土空间规划实践困境的基本路径
3.1 建立完善的协商机制
要深层次解决国土空间规划实践中面临的现实困境，要求规划部门整体上必须跳出原有工作理念和工作机制的桎梏，建立涵盖各个层面的协商机制。协商机制运行的主体应当包括政府、企业、居民、消费者及社会监督等各个方面。在充分了解各个方面诉求基础上，合理平衡“以人为本”和“生态优先”两个基本准则的关系，将各个方面诉求以正五星平衡模式显现出来，最终实现各个方面的共赢[2]。对于协商和规划过程中出现的矛盾，设计团队应当实现指导思想的突破。构建逆规划思维体系，也就是通过反思规划和反向规划的形式，把握矛盾产生的核心点，以此实现规划方案的科学性、合理性。
3.2 提升规划过程的科学性
国土空间规划过程中，最为主要的问题，是要保障多元主体的现实利益，因此提升规划过程的科学性，坚持将“行政区”和“公共治理组织”纳入规划活动主体，是实际工作开展基本要求。在规划过程中，工作团队要能够深入了解地方经济发展实际、生态保护的具体要求，分析市场经济运行所带来的不确定性因素，构建完善的数据信息管理体系，强化大数据分析的导向作用，动态反馈不同规划方案内容对社会经济发展态势造成的影响，及时对规划方案进行调整和完善，以推动现实矛盾的解决，为方案实施奠定良好基础。
3.3 完善国土空间规划政策体系
完善的国土空间规划政策体系是消除实践困境的重要路径，在当前法律法规暂时保持稳定，顶层设计体系基本稳定情形下，可以通过将部分管理职能下方的形式，给予省级及以下规划部门以更多权限。在加强管理体制建设基础上，以差异化管理理念为指引，以中国特色社会主义建设和市场经济运行机制为导向，以区分式考核、财政转移支付等为工具，提升国土空间规划的可实施性[3]。
3.4 完善国土空间规划运行机制
国土空间规划的运行和实施，受到多方面现实因素影响，因此在具体实施过程中，除要严格依据规划方案制定的国家规范进行处理外，还应当明确不同部门在规划实施中的具体责任。在规划方案中，应当结合技术发展形式，为各个部门实施规划内容留出技术层面的操作余地，为实施方案的具体制定提供参考。同时，还应当完善包括公众参与和政府监管相结合的监管机制，将规划落实工作提升至更加重要的位置，真正体现以规划运行理念为导向，实现社会经济发展与生态保护的有机平衡。
4、结束语
随着中国特色社会主义建设的不断推进，国土空间规划实践面临的问题也更加复杂，对于相关部门来说，要能够切实认识到规划工作开展对我国社会经济发展和生态环境保护的导向作用，强化各个部门、各个层面的利益协调，以更加科学、合理的规划方案，促进国土资源开发利用水平提升，为构建适应中国特色社会主义建设要求的国土空间规划工作机制奠定坚实基础，实现“以人为本”和“生态优先”理念的有机统一。
参考文献
[1]吴殿廷,张文新,王彬.国土空间规划的现实困境与突破路径[J].地球科学进展,2021,36(03):223-232.
[2]陈磊,姜海.国土空间规划：发展历程、治理现状与管制策略[J].中国农业资源与区划,2021,42(02):61-68.
[3]曹枭.市域国土空间规划技术路径及实践分析[J].城市建筑,2021,18(06):39-41.