崔富蓉
湘潭大学法学院 湖南 湘潭 411105
摘 要：信访制度是党和政府为加强与人民群众的联系，接受人民的监督而设立的救济性制度。但随着信访被滥用，息访逐渐成为各级政府的重要战略任务，息访协议便应运而生。息访协议是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，与上访人达成的有关政府提供补偿，上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，无论从其形式要件或实质要件出发，都应当被认定为可诉的行政协议。
关键词：息访协议 性质 可诉性
一、案例引入
2001年，民意乡建国村将某土地发包给韩某，承包期15年。2002年，茂兴湖养殖场将该土地发包给刘某等人，承包期2年，两承包方由此产生纠纷并诉诸法院。2009年，大庆市中院作出最终裁定，以涉案土地权属不清，应当依法先行解决土地权属纠纷为由，驳回刘某等人起诉。为解决该纠纷，韩某多次到有关部门上访。肇源县政府进行调查后，确定韩某承包土地600亩，并进行了测算。后经协商，韩某与肇源县政府签订《协议书》，就赔偿款、土地使用权回收等事项达成协议，并约定韩某收到补偿款后则息诉罢访。2011年，韩某收到补偿款，在“撤回信访诉求申请书”中写明“同意处理意见”并签字。2015年，韩某以《协议书》是在受胁迫的情况下签订为由提起诉讼，请求撤销《协议书》。
对此，大庆市中院、黑龙江省高院均以韩某超过法定起诉期限为由驳回其请求。韩某仍不服，向最高院申请再审，最高院以超过法定起诉期限为由驳回其申请，但明确表示该息诉协议是行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
二、信访权的权利属性
依据行政救济法相关理论，“行政合同的法律救济涉及对行政合同双方权利保护的问题”。探究息访协议是否具有可诉性，首先须明确信访本身是否属于公民的权利。首先，信访人可以采用书信、电子邮件等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求。由此，从信访人的角度而言，信访体现为权利。其次，有宪法理论认为，公法上请求权的成立需有公法规范加诸政府而令之为特定行为之义务。就法律逻辑而言，主观公权利的存在，须经公法承认或授予。在我国，《信访条例》课予了国家行政机关受理信访的义务，要求受理机关认为信访人信访有理由者，应采取适当措施；认为无理由者，应通知信访人，并说明理由。这些规定使得信访权已具备了主观公权利的要件，也即信访权应当属于公民的一项公法权利。
但是，与诉讼、申诉、控告、行政复议等救济权利不同的是，信访权与请愿权在本质上有着极为相似的价值取向。信访制度的存在，在客观上使全社会形成一种通过信访这种请愿的方式获取权利救济的共识，核心内容在某种意义上可以认为是为了保障公民请愿权的行使。对此，有学者认为，信访行为与传统宪法学上的请愿行为毫无二致，信访制度保障的权利就是请愿权利。信访制度，只是谜面；请愿权，才是谜底。
一定程度而言，信访权与请愿权相似，其作为寻求救济的公权利之一，所具有的司法属性于诉权、行政复议权而言较弱，应当赋予其自行放弃或协议放弃的自由。由此，信访人与政府机关签订的息访协议是双方基于真实意愿合法签订的，具有法律效力的协议。
三、息访协议的行政可诉性分析
1.行政协议的识别
王名扬教授认为，法国行政法中的行政合同是行政机关与当事人协商，基于双方真实意思的表示，签定的创设、变更或者消灭某种权利和义务，其法律关系不受私法支配，而适用行政法的规则，诉讼关系由行政法院管辖的合同。在我国，行政合同被称为行政协议。根据相关规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其它组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。对比法国与我国对行政协议的定义，侧重点虽有所不同，但总体范畴是一致的，即行政机关与另一方相对人签订的，受行政法调整规制的合同关系。
对于行政协议的具体识别标准，我国学者对行政协议的界定尚未达成统一，但《行政诉讼法》已对其内涵进行了规定，实践中遇到行政协议认定的需求时，应当坚持以《行政诉讼法》的规定为基准进行判别。因此，行政协议须具备以下法定条件：一是协议一方恒定是行政机关；二是签订协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标；三是协议事项必须符合行政机关的法定职责权限；四是协议内容必须具有行政法上的权利义务；五是协议履行过程中行政机关享有单方解除、变更协议的行政职权。
2.息访协议的性质及其可诉性分析
实践中，息访协议的签定主体是行政机关与信访人，符合行政协议法定条件中关于协议一方恒定是行政机关的要求。其次，双方签订息访协议是为解决信访人的实际困难，给予其适当救济，防止各类社会矛盾激化，进而破坏稳定的社会环境。其实际目的也是为实现行政管理的目标，即维护社会秩序稳定，保障社会公共利益。再次，就协议内容而言，息访协议实质上是行政机关为实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职权范围内，与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他利益、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议。最后，协议签订后，一旦在协议履行过程中出现情势变更无法继续履行合同或信访人不履行约定，相对人再次出现信访甚至闹访行为，行政机关应当享有单方解除、变更协议的行政职权。综上，信访协议应当被认定为《行政诉讼法》第十二条所规定的行政诉讼受案范围内的行政协议。
参考文献：
1.姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第六版），北京大学出版社2015年版。
2.肖唐镖主编：《信访研究》，学林出版社2014年版。
3.张福刚：《传统权利的现代解读—请愿权理论和规范研究》，中国政法大学出版社2013年版。
4.郭立学：《信访治理：请愿权观念发展形态在当代中国的制度实践》，载唐铁汉、袁曙宏主编：《社会治理创新：中欧政府管理高层论坛》，国家行政学院出版社2007年版。
5.王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版。
作者简介：崔富蓉（1994.08-）；女；汉族；甘肃武威人；硕士研究生在读；湘潭大学，法学院；研究方向：地方立法与政府法务。